Xác định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra - từ thực tiễn hoạt động của Thanh tra Bộ Nội vụ

Thẩm quyền và phương thức xác định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra

Khi xem xét việc xác định thẩm quyền và phương thức xác định thẩm quyền, tức là xem xét trên tính “động” (việc xác định thẩm quyền trong hoạt động thanh tra cần đặt trong mối quan hệ biện chứng với cơ sở phát sinh quan hệ pháp luật). Nói cách khác, thẩm quyền trong hoạt động thanh tra chỉ có thể xác định được trong mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra, đối tượng thanh tra, vụ việc và tính chất phức tạp của vụ việc cũng như từng tình huống cụ thể phát sinh. Ở góc độ này, việc xác định thẩm quyền và phương thức xác định thẩm quyền căn cứ vào chủ thể áp dụng quyền; đối tượng áp dụng quyền, sự kiện pháp lý phát sinh quyền. Việc áp dụng thẩm quyền phải xuất phát từ vị trí, vai trò, đặc điểm và yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra (cơ sở pháp luật quy định quyền) và sau đó đối chiếu với các tình huống phát sinh cụ thể (sự kiện pháp lý), đối tượng thanh tra cụ thể (chủ thể) để đưa ra những yêu cầu (thẩm quyền). 

Dựa trên nguyên tắc “song trùng trực thuộc”, việc xác định thẩm quyền cần được chia thành thẩm quyền hành chính, thẩm quyền chuyên ngành. Theo đó, thẩm quyền hành chính trong hoạt động thanh tra được hiểu là các thẩm quyền phát sinh liên quan đến mối quan hệ giữa đoàn thanh tra (nội bộ) với nhau, giữa đoàn thanh tra với đối tượng thanh tra, như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu; kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý sai phạm; chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để xử lý (khi có dấu hiệu tội phạm); thay đổi thành viên đoàn thanh tra; gia hạn thời gian thanh tra; làm việc trực tiếp với đối tượng thanh tra; giải quyết kiến nghị, phản ánh về hoạt động thanh tra; công khai kết luận thanh tra, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra; giải quyết kiến nghị về nội dung trong kết luận thanh tra. 

Trong khi đó, thẩm quyền chuyên ngành là các thẩm quyền phát sinh theo vụ việc cụ thể, thể hiện việc đoàn thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra áp dụng pháp luật trong quá trình thanh tra để điều chỉnh về một vụ việc, vấn đề chuyên môn, kỹ thuật (liên quan đến quản lý nhà nước theo ngành), như việc xử lý sai phạm/vi phạm, các quyền để chấm dứt, ngăn chặn hành vi vi phạm, kịp thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân (niêm phong tài liệu; kiểm kê tài sản; đình chỉ, tạm đình chỉ việc làm gây thiệt hại, công tác; tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép; thu hồi tiền); yêu cầu giải trình; giám định, phong tỏa tài khoản, thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát trong hoạt động thanh tra, quyết định hủy bỏ các quyền này.

Một số bất cập, hạn chế của việc thực hiện thẩm quyền trong hoạt động thanh tra

Thứ nhất, thực hiện không đầy đủ thẩm quyền, tập trung một số thẩm quyền cơ bản: Nghị định số 43/2023/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thanh tra đã quy định các thẩm quyền này là tương đối rộng. Tuy nhiên, tùy vào điều kiện, hoàn cảnh hoặc nội dung, tính chất chuyên ngành mà từng đoàn thanh tra thực hiện một số thẩm quyền nhất định, không thể thực hiện đầy đủ các thẩm quyền nêu trên. Ví dụ, từ năm 2018 đến tháng 8/2023, Bộ Nội vụ đã thực hiện được 140 cuộc thanh tra (gồm 135 cuộc thanh tra chuyên ngành, 05 cuộc thanh tra hành chính), trong đó chỉ thực hiện được một số thẩm quyền hành chính (thay đổi thành viên đoàn thanh tra, gia hạn thời gian thanh tra, công khai kết luận, quyết định thanh tra; làm việc trực tiếp với đối tượng thanh tra; yêu cầu cung cấp thông tin, hồ sơ, tài liệu), thẩm quyền chuyên ngành (yêu cầu giải trình; niêm phong và mở niêm phong). 

Trước và trong khi tiến hành thanh tra trực tiếp, đoàn thanh tra yêu cầu cung cấp thông tin, lập danh sách hồ sơ, tài liệu để đối tượng thanh tra chuẩn bị khi làm việc trực tiếp với đoàn thanh tra. Trên cơ sở nghiên cứu trực tiếp các hồ sơ, tài liệu, đoàn thanh tra yêu cầu giải trình trực tiếp đối với các thông tin ghi nhận. Đối với các hồ sơ, tài liệu liên quan đến quy trình tổ chức tuyển dụng yêu cầu phải niêm phong - mở niêm phong tài liệu trước, trong, sau khi thi (đề thi, USB chứa dữ liệu thi trắc nghiệm trên máy tính; phiếu chấm điểm thi, bài thi), đoàn thanh tra lập biên bản đóng - mở niêm phong trong quá trình kiểm tra các tài liệu này. Kết quả thanh tra được ghi nhận tại biên bản làm việc, bao gồm cả ghi nhận nội dung đã giải trình, có ý kiến khác nhau giữa thành viên đoàn thanh tra với đối tượng thanh tra.

Thứ hai, việc thực hiện thẩm quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành tương đối đặc thù và thậm chí còn xung đột với quyền của đối tượng thanh tra, nguyên tắc hoạt động thanh tra: cụ thể như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, nhưng người cung cấp cố tình kéo dài thời gian cung cấp thông tin, tài liệu vì những lý do như phải mất nhiều thời gian chuẩn bị hồ sơ, tài liệu, báo cáo; người phụ trách công việc hoặc người có thẩm quyền ký xác nhận, xác thực, báo cáo vắng mặt do ốm, bận công tác, nghỉ phép… chưa tìm được người thay thế (khi đó, cơ quan thanh tra không có các thẩm quyền tiếp theo để áp dụng các biện pháp bắt buộc; đồng thời, còn xung đột với nguyên tắc hoạt động của đoàn thanh tra là không ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, đơn vị). Thậm chí, trong thanh tra về giải quyết tố cáo, quyền yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin về người tố cáo còn xung đột với quyền giữ bí mật thông tin của người tố cáo. 

Thứ ba, quyền trong hoạt động thanh tra chỉ có thể thực hiện được một cách gián tiếp (thông qua cơ quan khác để xác định quyền): khoản 3 Điều 60 Luật Thanh tra và Điều 33 Nghị định số 43/2023/NĐ-CP quy định, trong trường hợp cần thiết, thủ trưởng cơ quan thanh tra có thể ban hành văn bản trưng tập thanh tra viên của cơ quan thanh tra cấp dưới hoặc công chức, viên chức. Tuy nhiên, quyền này chỉ có thể thực hiện được đầy đủ khi cơ quan thanh tra cấp dưới, thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý người có chuyên môn, nghiệp vụ đồng ý và cử người tham gia đoàn thanh tra. 

Thực tế trong 05 năm qua, Thanh tra Bộ Nội vụ chủ yếu áp dụng thẩm quyền trưng tập người tham gia hoạt động thanh tra hành chính (Vụ Kế hoạch - Tài chính) để thực hiện các cuộc thanh tra liên quan đến công tác phòng, chống tham nhũng; đối với các cuộc thanh tra chuyên ngành, thực hiện trưng tập công chức Vụ Tổ chức - Biên chế, Vụ Chính quyền địa phương tham gia các cuộc thanh tra liên quan đến quản lý biên chế công chức, số lượng người làm việc; cán bộ, công chức cấp xã. 

Trong việc áp dụng quyền trưng cầu giám định quy định tại Mục I Nghị định số 43/2023/NĐ-CP, khi cần thiết, người ra quyết định thanh tra có quyền trưng cầu giám định về vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra. Việc trưng cầu giám định thực hiện dưới dạng yêu cầu cơ quan, tổ chức có chuyên môn cùng cấp giám định về nội dung liên quan (bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hoặc tương đương, các đơn vị sự nghiệp công lập hoặc tổ chức giám định ngoài công lập).

Thực tiễn hoạt động thanh tra cho thấy, có những hành vi, sự việc liên quan đến vấn đề chuyên môn hoặc kỹ thuật, đoàn thanh tra không thể đánh giá, kết luận được như văn bằng, chứng chỉ, hồ sơ, giấy tờ, chữ ký, chữ viết thật giả... Vì vậy, để đảm bảo cho việc đánh giá, kết luận của đoàn thanh tra được chính xác, khách quan và đúng pháp luật thì trưởng đoàn thanh tra đề nghị người ra quyết định thanh tra cho thực hiện quyền trưng cầu giám định. Trong nhiều cuộc thanh tra, trưởng đoàn thanh tra thường đề nghị người ra quyết định thanh tra trưng cầu giám định với tổ chức giám định có đủ năng lực về trình độ của giám định viên, phương tiện máy móc thiết bị giám định. Việc trưng cầu giám định luôn thể hiện bằng văn bản, ghi rõ yêu cầu, nội dung, thời gian thực hiện, cơ quan, tổ chức giám định. Đồng thời, khi đề nghị giám định, cơ quan thanh tra xây dựng hợp đồng giám định, việc giao nhận các thông tin, tài liệu hoặc vật chứng để cung cấp cho cơ quan giám định cũng phải lập biên bản. Trưởng đoàn thanh tra theo dõi, đôn đốc tiến độ giám định, không can thiệp vào hoạt động chuyên môn giám định và kết quả giám định. Dưới góc độ hợp đồng hay yêu cầu giám định từ cơ quan chuyên môn thuộc nhà nước thì những hoạt động này chỉ có thể thực hiện được khi các cơ quan này đồng ý thực hiện.

Thứ tư, sự chồng chéo, trùng lặp trong thực hiện quyền: về cơ bản, việc chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra ngành Nội vụ rất ít khi xảy ra do đã được xử lý ngay từ khi xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm (được xây dựng từ năm trước và để thực hiện cho năm tiếp theo; việc xây dựng kế hoạch thanh tra căn cứ vào việc theo dõi của công chức đối với các cơ quan, đơn vị; việc xử lý đơn thư hàng năm; chỉ đạo của người có thẩm quyền, nguồn tin từ phương tiện thông tin đại chúng; thẩm quyền quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực; nhu cầu quản lý nhà nước; nguồn lực hiện có... Việc xây dựng còn căn cứ vào định hướng chương trình thanh tra hàng năm của Thanh tra Chính phủ; các bộ, ngành khi xây dựng xong phải gửi cho các địa phương nơi có đối tượng thanh tra và nơi có cơ quan thanh tra theo ngành để xây dựng kế hoạch thanh tra của địa phương, cấp dưới phù hợp với cấp trên...; xử lý chồng chéo giữa bộ, ngành với địa phương…).

Tuy nhiên, quá trình triển khai cho thấy vẫn còn có sự chồng chéo, trùng lặp trong thực hiện quyền này, điển hình là giữa Thanh tra Bộ Nội vụ với Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo (năm 2021, năm 2022). Nguyên nhân là do quy định pháp luật chuyên ngành chưa rõ ràng về thẩm quyền. Theo khoản 7, Điều 7, Nghị định số 127/2018/NĐ-CP quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là “Thanh tra hành chính đối với các cơ sở giáo dục thuộc thẩm quyền quản lý; chỉ đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, Sở Giáo dục và Đào tạo thanh tra hành chính đối với các cơ sở giáo dục thuộc thẩm quyền quản lý; chỉ đạo thanh tra chuyên ngành theo quy định của pháp luật” - tức là Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể thanh tra hành chính về việc thực hiện chính sách đối với nhà giáo (chính sách tuyển dụng, sử dụng nhà giáo). Tuy nhiên, Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành đối với UBND cấp tỉnh về việc thực hiện chính sách đối với nhà giáo (điểm đ khoản 9 và khoản 22, Điều 2, Nghị định số 69/2017/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giáo dục và Đào tạo; điểm e, khoản 7 và điểm b khoản 20, Điều 2, Nghị định số 86/2022/NĐ-CP thay thế Nghị định số 69/2017/NĐ-CP), nhưng không quy định rõ phạm vi chính sách gồm những nội dung thanh tra gì; tức là cũng có quyền thanh tra công tác thực hiện chính sách đối với nhà giáo về tuyển dụng; chuyển - xếp, bổ nhiệm chức danh nghề nghiệp, xếp - nâng lương giáo viên, bổ nhiệm chức danh quản lý các đơn vị sự nghiệp giáo dục… Trong khi đó, Thanh tra Bộ Nội vụ thực hiện các chức năng thanh tra công tác tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức nói chung, viên chức giáo viên nói riêng của Chủ tịch UBND cấp tỉnh (theo quy định tại khoản 3, Điều 14, Nghị định số 90/2012/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Nội vụ). 

Vì vậy, có thể dẫn đến khả năng cùng một nội dung thanh tra nhưng kết luận lại khác nhau do áp dụng pháp luật chuyên ngành khác nhau. Vẫn trường hợp nêu trên, cùng nội dung về tuyển dụng viên chức, nhưng kết luận của Thanh tra Bộ Nội vụ chủ yếu liên quan đến việc đảm bảo thực hiện chính sách tinh giản biên chế, số lượng người làm việc (chỉ được tuyển dụng trong tỉ lệ 50% số biên chế, người làm việc đã tinh giản, nghỉ hưu, nghỉ việc, chuyển công tác); trong khi kết luận của Thanh tra Bộ Giáo dục lại liên quan đến việc giữ ổn định cơ cấu, tỉ lệ giáo viên theo quy định pháp luật (định mức số lượng giáo viên trên cơ sở số lớp học, số lượng học sinh, địa bàn, người khuyết tật…).

Một số giải pháp xác định thẩm quyền trong hoạt động thanh tra và những kiến nghị, đề xuất

Giải pháp xác định thẩm quyền

Từ những nội dung nêu trên, việc xác định thẩm quyền hành chính trong hoạt động thanh tra là tương đối rõ ràng. Bởi vì, hoạt động thanh tra phải tuyệt đối tuân thủ theo quy định pháp luật với những quy trình, thủ tục nghiêm ngặt, đã được xác định. Do đó, các thẩm quyền hành chính trong hoạt động thanh tra được phát sinh một cách đương nhiên (theo đúng quy trình, thủ tục đến bước nào thì các quyền này sẽ phát sinh) và thực hiện tương đối thống nhất theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, trong thẩm quyền thanh tra chuyên ngành, việc xác định để áp dụng thẩm quyền phải rất thận trọng, nhất là các thẩm quyền khi áp dụng sẽ có thể phát sinh mâu thuẫn, xung đột với quyền và lợi ích của nhà nước với cá nhân, tổ chức. Vì vậy, khi xác định thẩm quyền chuyên ngành trong hoạt động thanh tra để áp dụng trong quá trình thanh tra cần lưu ý một số giải pháp sau:

Một là, tính phù hợp trong quy định pháp luật: bất cứ thẩm quyền nào được áp dụng trong hoạt động thanh tra đều phải được người có thẩm quyền đối chiếu với quy định pháp luật, đặc biệt là phải đảm bảo phù hợp về hình thức (trình tự, thủ tục áp dụng quyền) và nội dung của quyền (đối chiếu với trường hợp cụ thể được áp dụng quyền nào theo quy định pháp luật chuyên ngành); đồng thời phải phù hợp với từng đối tượng áp dụng, hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng. Ví dụ, việc áp dụng hình thức phong tỏa tài khoản được cân nhắc áp dụng với đối tượng có dấu hiệu, hành vi tẩu tán tài sản, không thực hiện đúng thời gian giao nộp (theo Điều 40, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP). Trên thực tế, trường hợp cơ quan phát hiện vi phạm liên quan đến tài chính như tiền, tài sản và xác định được đối tượng vi phạm nhưng chưa có căn cứ xác định nguồn để khắc phục vi phạm thì có thể xem xét các sự kiện pháp lý khác bổ sung để áp dụng pháp luật, thẩm quyền phong tỏa tài khoản.

Hai là, thời điểm áp dụng thẩm quyền: mỗi một trình tự, thủ tục hoặc các bước tiến hành thì thời điểm áp dụng thẩm quyền là vô cùng quan trọng, quyết định đến mục đích của hoạt động thanh tra. Trong quá trình thanh tra, việc áp dụng quyền cần phải khẩn trương, đặc biệt là các quyền nếu để chậm trễ có thể gây thiệt hại đến lợi ích nhà nước, tổ chức, cá nhân như các quyền đình chỉ, tạm đình chỉ hành vi vi phạm, vị trí công tác; phong tỏa tài sản… Nhưng cũng có những quyền theo pháp luật quy định chỉ được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định (thời hạn) mà qua khoảng thời gian này sẽ không được áp dụng nữa, như quyền xử phạt vi phạm hành chính theo khoản 1, Điều 116, Luật Thanh tra năm 2022, Điều 1 Luật Xử lý vi phạm hành chính sửa đổi năm 2020; trong thời hạn từ 07 đến 10 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm thì có thể áp dụng việc xử phạt vi phạm hành chính (nếu hành vi vi phạm không phải xác minh).

Thứ ba, các thẩm quyền có tính chất tương đối có thể thay thế được cho nhau (nếu áp dụng): trong thực tiễn, người tiến hành thanh tra cần hết sức linh hoạt khi áp dụng thẩm quyền, đặc biệt là lưu ý đến việc áp dụng các thẩm quyền có thể thay thế cho nhau được. Xuất phát từ nguyên tắc hoạt động thanh tra, nếu các thẩm quyền nào có thể thay thế và bổ sung được thì cần tính toán để áp dụng, tránh ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức. Ví dụ, quyền trưng cầu giám định văn bằng, chứng chỉ có thể được thay thế bằng quyền yêu cầu cơ quan liên quan cung cấp thông tin, tài liệu (yêu cầu cơ quan cấp văn bằng, chứng chỉ cung cấp thông tin, tài liệu liên quan như là thời gian cấp, người có thẩm quyền cấp, bảng điểm… để xác minh về văn bằng, chứng chỉ mà không cần trưng cầu giám định đối với văn bằng, chứng chỉ ngay); quyền đình chỉ, tạm đình chỉ hành vi vi phạm về thi tuyển công chức (trong trường hợp lộ bí mật nhà nước, lộ đề thi thì tạm đình chỉ việc tổ chức thi) có thể được thay thế bằng niêm phong hồ sơ, tài liệu tổ chức thi, cách ly người có liên quan để xác minh mà không cần thiết áp dụng ngay việc đình chỉ, tạm đình chỉ.

Một số kiến nghị, đề xuất

Thứ nhất, cần sớm sửa đổi quy định pháp luật liên quan đến quy trình, thủ tục thanh tra chuyên ngành: hiện nay pháp luật hướng dẫn trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành theo Luật Thanh tra năm 2022 chưa được ban hành; trong khi đó, một số thủ tục khi áp dụng thẩm quyền trong hoạt động thanh tra cần được sửa đổi để phù hợp với thực tiễn như quyền yêu cầu cung cấp thông tin, giữ bí mật thông tin người tố cáo trong trường hợp thanh tra trách nhiệm thực hiện quy định pháp luật về giải quyết tố cáo. Đồng thời, quy định trách nhiệm báo cáo và cơ chế giải quyết xung đột thẩm quyền giữa thanh tra các bộ, ngành với nhau. Hiện tại quy định Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền này. Tuy nhiên, khi các bộ, ngành gửi quyết định tiến hành thanh tra đến Thanh tra Chính phủ thường mang tính chất báo cáo, để lưu mà các công chức được giao xử lý chưa có kiến thức chuyên ngành, lĩnh vực nên chưa phát hiện được các chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền thanh tra để có thể cảnh báo, tham mưu Thanh tra Chính phủ điều chỉnh những hạn chế đó. Thậm chí, trong quyết định thanh tra vẫn chưa thể hiện sự chồng chéo, mâu thuẫn mà khi tiến hành thanh tra, nội dung yêu cầu của đoàn thanh tra mới thể hiện mâu thuẫn, chồng chéo. Vì vậy, Thanh tra Chính phủ cần sớm ban hành quy định về trách nhiệm của cơ quan thanh tra chuyên ngành khi ban hành quyết định thanh tra, nội dung thanh tra phải gửi cho các cơ quan thanh tra chuyên ngành cùng cấp để đảm bảo giám sát chéo về nội dung thanh tra, tránh trùng lặp về phạm vi, đối tượng, thời gian thanh tra qua đó gây khó khăn trong việc áp dụng thẩm quyền trong hoạt động thanh tra. 

Thứ hai, sửa đổi quy định pháp luật chuyên ngành về chức năng quản lý nhà nước của một số cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành: cần sửa đổi văn bản liên quan đến thẩm quyền, phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nội vụ về viên chức nói chung, giáo viên nói riêng; Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội với Bộ Nội vụ liên quan đến chế độ, chính sách đối với người lao động làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ ba, sửa đổi quy định pháp luật về trình tự, thủ tục áp dụng quyền: theo đó, Bộ Nội vụ cần nghiên cứu, sớm xây dựng quy trình thanh tra ngành Nội vụ với những quy định, hướng dẫn về việc áp dụng quyền và trình tự, thủ tục khi áp dụng quyền trong hoạt động thanh tra ngành Nội vụ, đặc biệt là quyền yêu cầu giám định, phong tỏa tài khoản như đã nêu trên./. 

----------------------------------------------------------

ThS Hoàng Quốc Tráng - Trưởng phòng Phòng Tổng hợp, Thanh tra Bộ Nội vụ

ThS Phạm Thị Thu Hiền - Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ thanh tra, Thanh tra Chính phủ

Nguồn: https://tcnn.vn/