Thể chế liên kết vùng: Những vấn đề đặt ra và giải pháp khắc phục

Thể chế liên kết vùng - những khía cạnh cần quan tâm

Cùng với tiến trình phát triển của nhân loại, cho đến nay thể chế đã và đang trở thành một trong những nhân tố quan trọng, góp phần vào sự thịnh vượng của mỗi quốc gia, mỗi nền kinh tế, cũng bởi vậy mà thể chế cũng là mối quan tâm của các chính trị gia, học giả... Đến nay vẫn chưa có khái niệm thống nhất về thể chế mà khái niệm này đang được lý giải bằng những cách khác nhau. Về cơ bản, các nghiên cứu thống nhất rằng, thể chế là một bộ quy tắc, có tính quy chuẩn, cùng với chuẩn mực được xã hội và cộng đồng công nhận nhằm điều chỉnh hành vi của các chủ thể và những hành vi đó thường được định hướng bởi hệ thống cơ chế, chính sách do thể chế đó tạo ra. Áp dụng vào thực tiễn, thể chế được cấu thành từ 3 yếu tố cơ bản là: Luật chơi - tức là các bộ quy tắc (pháp luật, quy định của xã hội của một cộng đồng...); người chơi - là các tổ chức tham gia (cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ, cộng đồng...); sân chơi/ cách chơi - là cơ chế thực thi quy tắc (các quy định trong từng chính sách, cơ chế hỗ trợ thực hiện chính sách...).

Vận dụng vào một lĩnh vực cụ thể, thể chế là những cơ chế, chính sách được cơ quan có thẩm quyền ban hành và các chủ thể liên quan chịu trách nhiệm thực hiện, thi hành hay vận hành theo những quy định trong cơ chế, chính sách đó. Bởi vậy, thể chế liên kết vùng là những cơ chế, chính sách mà các cấp chính quyền ban hành, theo đó các chủ thể trong vùng phải tuân thủ. Cụ thể hơn, trong nghiên cứu này, thể chế liên kết vùng là:

Một là, “luật chơi”, bao gồm các chính sách quy định việc liên kết, hợp tác giữa các chủ thể trong vùng (cả bắt buộc và tự nguyện) được hình thành dựa trên cơ sở thẩm quyền của chính quyền các cấp.

Hai là, “người chơi”, bao gồm các chủ thể tham gia vào tổ chức, triển khai liên kết vùng, như các cơ quan, tổ chức nhà nước và ngoài nhà nước. Cụ thể, đó là một cơ cấu tổ chức bộ máy nhằm quản lý hoạt động liên kết có hiệu quả, bộ máy tổ chức này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau, chẳng hạn như bộ máy tổ chức bao gồm đại diện của cấp Trung ương và đại diện chính quyền các địa phương trong vùng nhằm điều phối các hoạt động “bắt buộc”; bộ máy tổ chức bao gồm đại diện các chủ thể tham gia dựa trên cách tiếp cận “tự nguyện”; hoặc một bộ máy tổ chức duy nhất có thể vừa điều phối các hoạt động “bắt buộc”, vừa có khả năng huy động “tự nguyện” tất cả chủ thể liên quan khi cần thiết.

Ba là, “sân chơi” hay cách thức tổ chức triển khai và thực thi các “luật chơi” về liên kết vùng. Để thực hiện liên kết vùng có hiệu quả, cần có công cụ điều phối và cơ chế bảo đảm nguồn lực thực thi các quy định liên quan đến liên kết vùng, đặc biệt là nguồn nhân lực và nguồn lực tài chính. Ngoài một cơ chế bảo đảm đủ mạnh còn cần một cơ chế khuyến khích để bảo đảm các bên tham gia thực hiện các quy định, quyết định đã được ban hành (đối với liên kết bắt buộc) và có trách nhiệm thực thi các điều khoản đã được thỏa thuận thống nhất (đối với liên kết tự nguyện).

Những vấn đề thể chế đang đặt ra trong thực tiễn liên kết vùng của Việt Nam

Thời gian qua, liên kết vùng đã nhận được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước thể hiện qua việc đã có nhiều văn bản chỉ đạo điều hành, nhưng trên thực tế liên kết vùng tại Việt Nam vẫn còn yếu và còn mang tính hình thức. Một nguyên nhân quan trọng cho tình trạng này là chất lượng thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội còn bất cập. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đánh giá, thể chế phát triển, điều phối kinh tế vùng chưa được quan tâm và chậm được cụ thể hóa bằng pháp luật, nên liên kết vùng còn lỏng lẻo⁽¹⁾. Như chúng ta đã biết, thể chế được cấu thành bởi 3 yếu tố đó là luật chơi, người chơi và sân chơi/cách chơi. Vậy nên để thấy được những vấn đề thể chế đang đặt ra trong liên kết vùng chúng ta cần xem xét từng yếu tố kể trên.

Thứ nhất, “luật chơi” - là các chính sách quy định việc liên kết, hợp tác giữa các chủ thể trong vùng.

Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về liên kết vùng đã từng bước được hoàn thiện, cụ thể hóa. Thúc đẩy liên kết vùng luôn là một trong những nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu và được nhắc đến trong các văn kiện ở các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, từ Đại hội VIII đến Đại hội XIII. Cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, từ năm 2005 đến nay đã có một loạt văn bản quy phạm pháp luật liên quan được ban hành. Hiến pháp năm 2013 có đề cập “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế..., thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, đảm bảo tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân” (Điều 52). Đặc biệt từ năm 2015 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành tiếp tục quan tâm, cụ thể hóa các chính sách giúp thúc đẩy liên kết vùng và đã ban hành nhiều văn bản⁽²⁾. Đây là nền tảng quan trọng để thúc đẩy các thể chế liên kết vùng được hoàn thiện và phát huy hiệu quả tích cực hơn đối với liên kết vùng.

Tuy nhiên, xét trên tổng thể, thực tiễn triển khai các chính sách quy định việc liên kết, hợp tác giữa các chủ thể trong vùng cho thấy vẫn còn bất cập, hạn chế sau:

- Các quy định về liên kết bắt buộc còn chung chung, khó triển khai áp dụng và chưa có cơ chế đủ mạnh để ràng buộc liên kết vùng.

- Chủ trương, chính sách về liên kết vùng chậm được thực thi. Cho đến nay, chưa có một văn bản ở cấp luật hay nghị định để thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, hay cụ thể hóa nội hàm “thúc đẩy liên kết kinh tế vùng” như đã đề cập trong Hiến pháp năm 2013. Hiện nay, ngoại trừ vùng đồng bằng sông Cửu Long và 4 vùng kinh tế trọng điểm, các vùng kinh tế - xã hội còn lại chưa có cơ chế, chính sách khuyến khích liên kết. Hơn nữa, việc liên kết chủ yếu vẫn ở mức độ “sự vụ”, như phối hợp tổ chức các hội chợ, triển lãm; phối hợp họp định kỳ; xây dựng cổng thông tin điện tử vùng hay ký kết thỏa thuận hợp vùng, hợp tác song phương...  

- Các thỏa thuận hợp tác/khung hợp tác/tầm nhìn chiến lược liên kết vùng, tiểu vùng chưa đề cập các điều kiện thi hành, nguồn lực để thực hiện, chưa làm rõ giải pháp triển khai, phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng chủ thể/cơ quan liên quan. Mốc thời gian hay lộ trình thực hiện thỏa thuận hợp tác/khung hợp tác/tầm nhìn chiến lược liên kết vùng trong nhiều trường hợp chưa được đề cập.

Thứ hai, “người chơi” - là các chủ thể tham gia vào tổ chức, triển khai liên kết vùng (bộ máy cấp vùng có chức năng quản lý, thực thi... liên kết vùng).

Có thể thấy các chủ thể liên quan đến liên kết vùng - từ các cơ quan Trung ương, chính quyền địa phương, đến doanh nghiệp, hiệp hội, viện nghiên cứu, cơ sở đào tạo,... đã tham gia tích cực. Nhiều cuộc gặp gỡ đã diễn ra giữa các địa phương nhằm trao đổi, thảo luận và đồng thuận xây dựng tầm nhìn chiến lược liên kết vùng; xây dựng thỏa thuận hợp tác/liên kết trên các lĩnh vực mà các bên quan tâm. Rất nhiều hợp đồng/thỏa thuận hợp tác được ký kết giữa các chủ thể trong và ngoài Nhà nước.

Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư khẩn trương hoàn thành xây dựng và trình phê duyệt Quy hoạch các vùng kinh tế - xã hội, đồng thời, chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành và địa phương nghiên cứu chuẩn bị các tiền đề, điều kiện⁽³⁾ để thúc đẩy liên kết vùng nói chung, trong đó trọng tâm là hoàn thiện nền tảng thể chế thúc đẩy liên kết vùng giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 khi có chủ trương của cơ quan có thẩm quyền.

Bộ Tài chính được giao chủ trì, phối hợp với các cơ quan, địa phương có liên quan nghiên cứu cơ chế phân chia lợi ích, chia sẻ tài chính và các nguồn thu từ các chương trình, dự án liên kết vùng. Chủ trì, nghiên cứu báo cáo Chính phủ đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản hướng dẫn dưới luật tạo cơ chế thuận lợi cho việc phối hợp nguồn lực giữa các địa phương nhằm thực hiện các mục tiêu chung của vùng, sau khi Bộ Chính trị thông qua Đề án “Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý, phân bổ ngân sách nhà nước để bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương và chủ động của ngân sách địa phương, các cơ quan, đơn vị có liên quan”.

Bộ Giao thông vận tải tập trung nguồn lực và đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án, đồng bộ hóa hạ tầng kinh tế - xã hội, nhất là kết cấu hạ tầng giao thông trọng điểm, có tác dụng lan tỏa, tạo liên kết vùng, như các công trình trên trục hướng tâm, các vành đai, các đường kết nối cảng biển và hành lang vận tải quốc tế.

Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng đề án thành lập trung tâm vùng để cảnh báo ô nhiễm xuyên biên giới phía Bắc; trung tâm thông tin dữ liệu về tài nguyên và môi trường vùng đồng bằng sông Cửu Long và trung tâm nghiên cứu quốc tế về rác thải nhựa biển.

Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành nghiên cứu, dự báo, đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao; định hướng về việc làm, giáo dục nghề nghiệp cho người lao động phù hợp từng địa phương tham gia liên kết vùng.

Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chủ động đề ra giải pháp thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm phát triển vùng và chủ động triển khai liên kết vùng; kịp thời đề xuất với các cấp có thẩm quyền cơ chế, chính sách phù hợp nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách vùng. Chủ động phối hợp với các bộ, ngành, địa phương liên quan tiến hành rà soát, xây dựng quy hoạch tỉnh giai đoạn 2021 - 2030, định hướng đến năm 2050, hoàn thành trong quý IV-2022. Chủ động huy động tối đa nguồn lực, kết hợp nguồn vốn giữa Trung ương và địa phương, tranh thủ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), vốn tư nhân và các nguồn vốn hợp pháp khác để triển khai các dự án trọng điểm, có tính đột phá tạo ra liên kết vùng trên địa bàn tỉnh, thành phố...

Như vậy, có thể thấy về cơ bản các chủ thể tham gia vào tổ chức, triển khai liên kết vùng là khá rõ ràng cả về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ... song kết quả trên thực tế về liên kết vùng vẫn cho thấy những vấn đề còn hạn chế, đó là:

- Vai trò của chủ thể tham gia liên kết vùng còn mờ nhạt. Đề án của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2021) chỉ ra vai trò chưa tương xứng của cơ quan Trung ương đối với vấn đề điều phối phát triển vùng và khuyến khích các chính quyền địa phương trong vùng liên kết. Các cơ quan Trung ương chưa liên kết chặt chẽ trong công tác tổ chức và quản lý các hoạt động liên kết vùng, đặc biệt là trong phân bổ và điều phối nguồn lực phát triển giữa các địa phương trong vùng, dẫn đến tình trạng trùng lắp, thiếu liền mạch trong đầu tư công. Vai trò “vốn mồi” của đầu tư công để thu hút các nguồn lực tư nhân/quốc tế còn tương đối khiêm tốn. Bên cạnh đó, bản thân chính quyền địa phương cũng đang gặp lúng túng trong việc nhận diện các lĩnh vực liên kết có tiềm năng mang lại lợi ích lớn nhất để xác định các hoạt động liên kết cụ thể.

- Thiếu bộ máy cấp vùng để thực thi, giám sát và điều phối việc thực hiện các văn bản, chính sách vùng. Các vùng kinh tế - xã hội đã có chiến lược, quy hoạch phát triển tổng thể, phát triển ngành, lĩnh vực... Tuy nhiên, phân cấp hành chính ở Việt Nam không có cấp vùng, do đó không có bộ máy hành chính cấp vùng dẫn đến tình trạng quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển và các quy hoạch ngành, lĩnh vực cấp vùng được xây dựng bởi nhiều cơ quan khác nhau, nên thường không đồng bộ. Đồng thời, không có bộ máy vùng có thể theo dõi, đánh giá việc thực thi tính pháp lý của quy hoạch, kế hoạch phát triển vùng. Cụ thể, đến năm 2021, chưa có tổ chức điều phối vùng cho 6 vùng kinh tế - xã hội (ngoại trừ vùng đồng bằng sông Cửu Long) cũng như cơ chế xây dựng đồng thuận và thể hiện được lợi ích của các địa phương tham gia liên kết.

Thứ ba, về “cách chơi” - là cách thức tổ chức triển khai và thực thi các “luật chơi” về liên kết vùng, bao gồm căn cứ, công cụ, cơ chế bảo đảm việc liên kết.

Năm 2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 37/2013/NĐ-CP, ngày 22-4-2013, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, theo đó Quỹ này được phép làm đầu mối cho vay hợp vốn hoặc cùng hợp vốn với Quỹ đầu tư phát triển địa phương khác, tổ chức tín dụng và tổ chức khác để cho vay “dự án có tính chất hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội liên vùng” (khoản 6, Điều 1). Bộ Tài chính cũng ban hành Thông tư số 28/2014/TT-BTC về hướng dẫn cơ cấu quản lý tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương. Tuy vậy, do nguồn vốn từ Quỹ đầu tư phát triển địa phương hạn chế (thậm chí có địa phương chưa thành lập quỹ đầu tư phát triển địa phương) nên đến thời điểm thông tư có hiệu lực vẫn chưa có dự án liên vùng nào được triển khai.

Sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ tài chính cho các dự án liên vùng (theo Quyết định số 593/QĐ-TTg), dựa trên các tiêu chí tại Quyết định số 625/QĐ-BKHĐT, một số bộ, ngành và các tỉnh, thành phố vùng đồng bằng sông Cửu Long đã chủ động xây dựng đề xuất dự án liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long. Cơ chế thực thi chính sách liên kết phát triển vùng bước đầu phát huy hiệu lực và hiệu quả.

Dù có nhiều cải thiện, song chất lượng và phạm vi hoạt động liên kết vùng còn chưa tương xứng với yêu cầu và bối cảnh phát triển mà nguyên nhân chủ yếu là:

- Việc tổ chức thực hiện chủ trương, chính sách về liên kết vùng còn hạn chế, trong đó cơ quan Trung ương chưa thực sự làm tốt vai trò điều phối và khuyến khích các chính quyền địa phương trong vùng phối hợp, các địa phương còn lúng túng, bị động trong thúc đẩy liên kết vùng.

- Ảnh hưởng từ tư duy “nhiệm kỳ” và “lợi ích cục bộ địa phương” khiến cho chính quyền địa phương chưa thấy được lợi ích từ liên kết vùng.

- Cơ chế phân công nhiệm vụ phát triển kinh tế ở cấp địa phương cũng có những vấn đề khiến cho chính quyền địa phương không tích cực tham gia hoặc thúc đẩy liên kết vùng.

- Công tác giám sát và thực thi chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước về liên kết vùng chưa được thường xuyên và hiệu quả.

- Chậm ban hành quy hoạch vùng cũng là một trong những nguyên nhân dẫn tới gián đoạn hoặc làm chậm tiến trình liên kết các chính quyền địa phương trong vùng giai đoạn tới. Do quy hoạch vùng đưa ra các định hướng, quy định rõ yêu cầu liên kết vùng, vai trò của mỗi địa phương trong phát triển tổng thể vùng..., việc các địa phương chủ động thực hiện các hoạt động có thể dẫn tới phải điều chỉnh, tốn kém nếu có sự khác biệt với các quy hoạch vùng được duyệt sau. Theo đó, không ít địa phương có tâm lý “chờ đợi” quy hoạch vùng mới.

- Cách phân vùng kinh tế - xã hội còn nhiều mặt hạn chế để phát huy lợi thế so sánh từng vùng. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng và quy hoạch ngành theo vùng như hiện nay chưa thực sự là công cụ hữu hiệu trong định hướng, điều phối, phân bổ ngân sách, thu hút đầu tư, quản trị không gian kinh tế - xã hội, đặc biệt là thực hiện vai trò ràng buộc liên kết nội vùng.

- Công tác lập quy hoạch còn chưa nhất quán trong việc phân vùng, dẫn đến hiện tượng “vùng chồng vùng”.

- Chất lượng quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng hiện còn hạn chế, tình trạng quá nhiều quy hoạch ở cấp địa phương, nhiều quy hoạch không cần thiết đã gây ra lãng phí và phức tạp trong thực hiện.

- Tình trạng thiếu cơ sở dữ liệu theo vùng. Do cấp vùng không phải cấp quản lý hành chính nên hệ thống thống kê không có số liệu theo vùng, ảnh hưởng đến chất lượng công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch, kế hoạch theo vùng. Công tác điều tra cơ bản chưa được thực hiện đầy đủ; dữ liệu còn phân tán, các cơ sở dữ liệu thành phần chưa được tích hợp vào hệ thống.

Một số giải pháp

Thúc đẩy liên kết vùng ở Việt Nam đang trở thành quyết tâm chính trị sâu rộng⁽⁴⁾ nhằm hiện thực hóa định hướng phát triển vùng mà Đại hội Đảng lần thứ XIII đã đề ra - khai thác tốt hơn và phát huy tốt nhất các lợi thế của mỗi vùng...theo đó ngoài việc khắc phục vướng mắc, bất cập trong liên kết vùng đang hiện hữu, thì việc tháo gỡ những vấn đề về thể chế là cấp thiết trước tiên, theo đó cần quan tâm các giải pháp sau:

Thứ nhất, trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 - 2030 và 6 Nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh 6 vùng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, cần sớm xây dựng và ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho từng vùng để làm cơ sở cho các địa phương xây dựng chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương gắn với thúc đẩy liên kết vùng, tránh hiện tượng các cấp chính quyền địa phương đều mong muốn “duy trì cơ cấu sản xuất khép kín” hay “phát triển kinh tế khép kín”.

Thứ hai, cụ thể hóa chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về thúc đẩy liên kết kinh tế vùng một cách thực chất và hiệu quả. Để hiện thực được giải pháp này cần ban hành một văn bản pháp luật ở cấp luật hoặc sửa đổi một số văn bản pháp luật có tính pháp lý tương đối cao, như nghị quyết của Quốc hội, hoặc nghị định của Chính phủ. Mức độ quyết liệt trong việc thành lập các Hội đồng điều phối vùng và ban hành quy chế hoạt động cho các Hội đồng điều phối vùng ở các vùng kinh tế - xã hội sẽ là một yếu tố quyết định việc sớm có những thực tiễn triển khai hoạt động của các cơ quan Trung ương nhằm điều phối liên kết vùng kinh tế - xã hội.

Thứ ba, thể chế liên kết vùng cần hướng tới thúc đẩy liên kết, tăng cường đầu tư theo vùng, phù hợp với chức năng kinh tế, xã hội, bảo tồn sinh thái, để tạo điều kiện phát triển nhanh hơn các khu vực còn nhiều khó khăn, đặc biệt là vùng biên giới, hải đảo, Tây Nam bộ, Tây Nguyên, Tây Bắc và phía Tây các tỉnh miền Trung, vùng bãi ngang.

Thứ tư, nghiên cứu xây dựng đa dạng các mô hình thể chế quản trị, điều phối vùng trên cơ sở lợi ích, các yếu tố liên kết, từ thực tiễn. Ở các vùng kinh tế thị trường phát triển, thì thể chế nhà nước sẽ đóng vai trò ít hơn ở các vùng khó khăn.

Thứ năm, hoàn thiện thể chế phân công, phân cấp giữa Trung ương và địa phương trong liên kết vùng trên cơ sở làm rõ mối quan hệ giữa phát triển kinh tế vùng, liên kết vùng và quá trình phân cấp để vừa bảo đảm tập trung thống nhất của nền kinh tế, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương./.