Phòng, chống tham nhũng và kiểm soát vận động chính sách trong quy trình xây dựng pháp luật

Vận động chính sách trong xây dựng pháp luật

Vận động chính sách (lobby; viết tắt: VĐCS) - một khái niệm được cho là xuất phát từ hoạt động của Nghị viện Anh. Theo đó, “lobby” có nghĩa là hành lang ở nghị viện, nơi mà các nghị sĩ có thể gặp gỡ công chúng trước và sau mỗi phiên họp. Ban đầu, khái niệm VĐCS chỉ nỗ lực của một cá nhân hoặc một nhóm người cố gắng gây ảnh hưởng đến các nhà lập pháp để họ ủng hộ hay phản đối một dự thảo luật nhất định. Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm VĐCS được hiểu rộng hơn, như là “một quá trình gây ảnh hưởng tới nhà nước và cơ quan nhà nước bằng cách cung cấp thông tin về chương trình nghị sự chính sách công”, hay như là “một quá trình mà các cá nhân hay tập thể phải trải qua để ráp nối những mục tiêu, ưu tiên của họ vào quá trình quyết sách của các nhà chính trị nhằm tạo ảnh hưởng tới các kết quả chính sách”; hoặc đơn giản là việc “thuyết phục người được vận động ban hành chính sách theo ý muốn của người vận động”, hay “vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người đó không hiểu rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận động ai để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp”⁽¹⁾.

Như vậy, VĐCS là hoạt động có chủ đích, có hệ thống và mang tính chuyên nghiệp để tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến những chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách để họ ủng hộ hoặc không ủng hộ một chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch... của nhà nước hoặc của đảng cầm quyền, từ đó xác lập, bảo vệ hay củng cố lợi ích của một nhóm xã hội nào đó. Chủ thể của VĐCS là đa dạng, do phạm vi của VĐCS là rất rộng (ở cấp trung ương và có thể ở cả cấp địa phương); đối tượng của VĐCS có thể là chính sách, quy định pháp luật hoặc chương trình, kế hoạch cụ thể. Nói một cách khái quát, VĐCS trong xây dựng pháp luật là việc các chủ thể VĐCS tác động đến quá trình soạn thảo, ban hành một dự án luật cụ thể nhằm đạt được mục tiêu đề ra.

Hiến pháp năm 2013 của nước ta có nhiều quy định xác lập căn cứ cho việc nhân dân tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật. Đây là cơ sở quan trọng cho việc VĐCS trong xây dựng pháp luật của các chủ thể. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), theo đó, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo VBQPPL và cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL, để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo VBQPPL; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL và ý kiến phản biện xã hội đối với dự thảo VBQPPL phải được nghiên cứu, giải trình, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản (Điều 6).

Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng quy định về sự tham gia đóng góp ý kiến của người dân, tổ chức trong các giai đoạn khác nhau của quá trình xây dựng luật, cụ thể: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), nay là Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 6); cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 3, Điều 34). Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo (khoản 3, Điều 35). Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 1, Điều 36).

Ngoài Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, còn nhiều VBQPPL khác có quy định về việc tham gia của cá nhân, tổ chức có liên quan trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam, như: Luật Tổ chức Quốc hội (Điều 4, Điều 48), Luật Tổ chức Chính phủ (khoản 3, Điều 26), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (Điều 40, Điều 51)... cũng như nhiều văn bản dưới luật khác⁽²⁾. Tuy nhiên, VĐCS ở Việt Nam vẫn ở khía cạnh đóng góp ý kiến khi các cơ quan nhà nước yêu cầu mà chưa có cơ chế pháp lý để xây dựng các tổ chức VĐCS mang tính chuyên nghiệp.

Về mặt nguyên tắc, VĐCS bắt nguồn từ các nguyên lý cơ bản của nền dân chủ, đó là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước là một thiết chế được nhân dân lập ra để cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, chứ không phải một chủ thể tự sinh, đứng trên nhân dân. Với tư cách chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân có quyền tham gia vào quá trình xây dựng chính sách công, bằng cách nêu ra các ý kiến, quan điểm, đề xuất và vận động các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận ý tưởng và nội dung của các chính sách; còn với tư cách thiết chế cung cấp dịch vụ công, nhà nước xác lập nghĩa vụ của mình và phải tôn trọng, lắng nghe, tham khảo ý kiến của người dân trong quá trình hoạch định chính sách công.

Về mặt thực tiễn, VĐCS bắt nguồn từ nhu cầu của cả nhà nước và xã hội. Về phía nhà nước, do chức năng quản lý nên cần phải xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Một trong những yêu cầu đối với công việc này là phải “kết nối lợi ích, duy trì đồng thuận xã hội của hệ thống chính trị và nhà nước”⁽³⁾. Tuy nhiên, do tính chất rộng lớn, phức tạp của các vấn đề xã hội cần quản lý và nguồn lực giới hạn của các nhà nước, nên chính sách, pháp luật do nhà nước ban hành khó đáp ứng được yêu cầu đã nêu, thậm chí có thể bất hợp lý và ảnh hưởng tiêu cực đến lợi ích của một vài nhóm xã hội nhất định. Để khắc phục tình trạng này, quá trình hoạch định chính sách công cần được mở rộng cho sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước, dưới nhiều hình thức khác nhau. Theo nghĩa đó, VĐCS xuất phát từ nhu cầu của cả nhà nước và các nhóm xã hội.

Về mặt pháp lý, VĐCS bắt nguồn từ các quyền dân sự, chính trị cơ bản của công dân được khẳng định trong hiến pháp của tất cả các quốc gia. Đó là các quyền tự do tư tưởng, biểu đạt, tự do lập hội, hội họp và quyền tham gia quản lý nhà nước. Các quyền tự do này cho phép người dân bày tỏ, đề đạt, tuyên truyền và vận động một cách ôn hòa những yêu cầu, nguyện vọng của mình với nhà nước và buộc nhà nước phải có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền và lợi ích chính đáng đó của người dân.

Mối liên hệ giữa vận động chính sách và tham nhũng chính sách trong xây dựng pháp luật

Vận động chính sách hợp pháp, minh bạch sẽ góp phần phòng, chống tham nhũng

VĐCS, nếu được tiến hành hợp pháp, minh bạch, với mục tiêu hướng đến hài hòa hóa các lợi ích trong xã hội, sẽ góp phần đắc lực trong việc phòng, chống tham nhũng (PCTN), bởi⁽⁴⁾: Bản thân sự hợp pháp, minh bạch trong quá trình VĐCS, sẽ loại trừ cách thức VĐCS trực tiếp thúc đẩy tham nhũng, như hối lộ, mua chuộc các quan chức chính phủ hoặc người có thẩm quyền trong quá trình ban hành chính sách để phục vụ cho các mục đích tư lợi của chủ thể vận động. VĐCS hợp pháp, minh bạch sẽ cung cấp thông tin về những tác động xã hội một cách hệ thống cho nhà hoạch định chính sách, mà vốn “do những giới hạn về nguồn nhân, vật lực thường không thể tự thu thập được đầy đủ thông tin trong quá trình này”⁽⁵⁾. VĐCS công cũng góp phần chuyển tải ý chí, nguyện vọng của người dân đến các cấp chính quyền... dưới dạng những nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu, trong đó chứa đựng những kiến nghị, thông điệp rõ ràng về một vấn đề cụ thể trong quản lý xã hội⁽⁶⁾. Hai nhóm thông tin nói trên sẽ thúc đẩy việc cho ra đời những chính sách đáp ứng thực tiễn và nhu cầu của các lực lượng xã hội - những yếu tố có lợi cho PCTN.

Ở trạng thái tích cực nhất, VĐCS sẽ hướng đến những chính sách đáp ứng lợi ích của đa số, hài hòa hóa lợi ích, hoặc tạo cơ chế thúc đẩy sự phát triển về kinh tế - nền tảng của đồng thuận xã hội, điều kiện quan trọng để PCTN. Thực tiễn đã chứng minh, VĐCS cho “ô-tô xanh”, tăng cường luật pháp chống lạm dụng tình dục trẻ em trực tuyến hoặc để tăng cường cạnh tranh trong các lĩnh vực kinh tế mang lại lợi ích không chỉ cho các đối tượng trực tiếp, mà còn cho cả các nhà hoạch định chính sách, bằng cách cung cấp cho họ thông tin bổ sung, và cuối cùng là lợi ích tổng thể cho xã hội⁽⁷⁾.

VĐCS cũng có thể hướng đến thay đổi những chính sách, pháp luật hiện hành, nếu những chính sách, pháp luật đó không hữu hiệu, thậm chí là môi trường cho tham nhũng. Từ đó, góp phần tạo nên một khung khổ pháp luật chung đủ sức kiềm chế các hành vi tham nhũng hoặc hệ thống pháp luật về PCTN mới, hiệu lực và hiệu quả hơn.

VĐCS còn nhằm nâng cao trách nhiệm của chính quyền trong vận hành quyền lực, tạo môi trường thông thoáng cho PCTN. Bởi, người dân, các nhóm xã hội tác động lên việc ban hành chính sách của nhà nước cũng chính là quá trình người dân thể hiện sự giám sát, phản biện của mình về cách thức vận hành quyền lực, làm cho các chủ thể công quyền phải nỗ lực hơn nữa trong hoạt động. Theo đó, sự giám sát, phản biện của người dân càng được thực hiện thường xuyên, liên tục thì PCTN càng có hiệu quả.

Để thực sự có được sự tham gia giám sát quyền lực của nhiều người dân và các lực lượng phi nhà nước, cần xây dựng một cơ chế khen thưởng thích đáng bằng vật chất và tinh thần đối với những người có công phát hiện, tố giác tham nhũng, đồng thời họ cũng được bảo vệ an toàn. Mọi hành vi pháp luật đều cần có quy định về trách nhiệm pháp lý tương ứng. Trách nhiệm pháp lý phải được đặt ra đối với mọi chủ thể liên quan đến VĐCS trong tương quan với mục tiêu PCTN. Truy cứu trách nhiệm pháp lý cần có sự chính xác và triệt để. Giải pháp này sẽ có tác dụng lớn trong việc giáo dục ý thức pháp luật của mọi chủ thể trong xã hội, nhất là những chủ thể có thẩm quyền.

Để truy cứu trách nhiệm pháp lý có hiệu quả, Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Hà Lan trong việc ban hành bộ quy tắc tiêu chuẩn ứng xử đối với các thành viên chủ chốt trong bộ máy nhà nước (Bộ quy tắc liêm chính của các nhà lãnh đạo công)⁽⁸⁾. Dù mỗi thể chế chính trị có cách thức vận hành khác nhau, nhưng có lẽ đơn giản nhất, phải bắt đầu từ việc định lượng, giới hạn được các hành vi công vụ của các nhà lãnh đạo công trước khi đánh giá tính chất pháp lý của hành vi.

Vận động chính sách trái pháp luật là môi trường cho tham nhũng

VĐCS vốn không phải là một hoạt động vô tư, mà luôn xuất phát từ và để bảo vệ lợi ích của một nhóm chủ thể nhất định⁽⁹⁾. VĐCS trái pháp luật chính là việc “chạy chính sách”, hối lộ, mua chuộc để tác động có chủ ý lên chính sách, nhằm có được những lợi ích từ chính sách hoặc giành được những dự án có giá trị từ các chủ thể có thẩm quyền. Từ điển The Oxford Unabriged định nghĩa: Tham nhũng là sự bóp méo hoặc phá hoại tính liêm chính trong thực hiện công vụ bởi hối lộ hay thiên vị⁽¹⁰⁾. Quá trình VĐCS thường thông qua cách thức tiếp xúc với những người có quyền lực ở nhiều cấp độ, nên để đạt được mục đích, cách dễ dàng và nhanh nhất, là mang lại cho người được thuyết phục những lợi ích lớn, thậm chí rất lớn trong tương quan với những lợi ích mà người đó có thể thu được nếu như không nhận sự tác động.

Sở dĩ dễ xảy ra vi phạm pháp luật trong VĐCS là vì những quy tắc trong quá trình này rất khó tuân thủ, đòi hỏi VĐCS phải được tiến hành hoàn toàn minh bạch, với mức độ trung thực, liêm chính tuyệt đối, sự khách quan, vô tư của chủ thể vận động. Người vận động cũng rất khó bảo đảm yêu cầu công khai và chịu trách nhiệm trước công luận trong quá trình đưa thông tin, và trong cả quá trình, cách thức tác động đến chính sách công. Rất ít quốc gia có sự minh bạch về các hoạt động VĐCS nhắm vào các cơ quan chính phủ. Tính minh bạch vẫn là ngoại lệ ở cấp địa phương... Năm 2020, mới có 18 quốc gia đăng ký công khai thông tin về những người VĐCS hoặc hoạt động VĐCS⁽¹¹⁾. Việc hoạch định chính sách diễn ra ở nhiều đối tượng công, thuộc tất cả các ngành, các cấp của chính quyền. Hơn nữa, VĐCS đòi hỏi chủ thể của nó phải có năng lực tài chính, mà năng lực này lại thường đến từ các tập đoàn, doanh nghiệp rất có tiềm lực, nên VĐCS đi liền với hối lộ là điều dễ xảy ra, thậm chí xảy ra ở cả những quốc gia văn minh và có cơ sở pháp lý lâu đời về VĐCS. Theo đó, “Vận động chính sách là một thuật ngữ được áp dụng chung cho những người tiến hành việc gây ảnh hưởng tới các nhà lập pháp bằng những biện pháp sai trái... Họ thường đạt tới các mục tiêu của mình thông qua việc trả tiền cho các thành viên cơ quan lập pháp, tuy nhiên bất kỳ biện pháp khả thi nào khác cũng có thể được áp dụng”⁽¹²⁾.

Tham nhũng trong VĐCS có thể đến ngay từ ban đầu, khi sự “mặc cả” của phía đi vận động thành công, khi đó, chủ thể có thẩm quyền sẽ trực tiếp tham nhũng bằng cách nhận các khoản tiền, lợi ích để bóp méo hoặc ban hành những chính sách theo mục đích của bên vận động. Tham nhũng còn tiếp diễn sau đó, khi các chính sách, pháp luật đã bị bóp méo được đưa vào thực hiện, tạo môi trường cho hành vi tham nhũng phát triển từ những cơ hội lấn lướt nhau của các loại lợi ích.

Vận động chính sách trái pháp luật và tham nhũng làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội, nguy cơ cho nền dân chủ

VĐCS trái pháp luật “có thể gây tổn hại đến lợi ích chính đáng của các nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội, bởi không phải trong mọi trường hợp vận động chính sách công đều bảo đảm sự hài hòa về lợi ích giữa các nhóm trong xã hội”⁽¹³⁾. Không ít trường hợp VĐCS đến từ các doanh nghiệp, tập đoàn có nguồn lực tài chính lớn, dẫn đến sự chênh lệch tương quan về cơ hội đối với các nhóm VĐCS có tiềm lực yếu hơn; khi đó, họ không chỉ có lợi thế mang tính quyết định trong tác động chính sách, mà trong tương lai, sẽ còn có được những khoản lợi ích lớn hơn gấp nhiều lần số “vốn” mà họ bỏ ra đầu tư trong quá trình VĐCS.

Bất bình đẳng xã hội là nguy cơ đầu tiên của VĐCS trái pháp luật. Các nghiên cứu cho thấy, ở một số nơi trên thế giới, VĐCS không minh bạch, liêm chính, không có sự tham gia của tất cả các bên liên quan đã dẫn đến phân bổ sai các nguồn lực công, giảm năng suất và bất bình đẳng xã hội kéo dài⁽¹⁴⁾. Một trong những điển hình là ngành công nghiệp thuốc lá, thông qua VĐCS gian dối, đã làm suy yếu các kết luận khoa học chống lại việc hút thuốc lá và thành công trong việc chống lại các quy định hạn chế hút thuốc lá trong nhiều thập niên qua⁽¹⁵⁾.

VĐCS phi pháp khó bảo đảm được tính chất kết nối cần thiết giữa các nhà hoạch định chính sách với các nhóm yếu thế, nhóm có lợi ích nhỏ, cùng những khác biệt về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo, tín ngưỡng, nghề nghiệp trong xã hội, khi mà tiếng nói của các nhóm này không đến được, không được công quyền đưa vào trong các cân nhắc chính sách, gây ảnh hưởng đến hiệu quả phản biện, thảo luận dân chủ trong xã hội. Theo một nghiên cứu, ở Mỹ, 72% số cá nhân và tổ chức VĐCS đăng ký tại Quốc hội là đại diện cho các tổ chức và hiệp hội kinh tế, chỉ có 8% đại diện cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và 5% đại diện cho các nhóm bảo vệ nhân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo và 1% đại diện cho những nhóm yếu thế trong xã hội như người già và người tàn tật⁽¹⁶⁾.

Tham nhũng cũng tạo nên những bất bình đẳng về lợi ích, khi mà nhóm chủ thể có thẩm quyền trực tiếp tham nhũng hoặc tiếp tay cho tham nhũng sẽ có cơ hội biến các nguồn lực hợp pháp, có thể rất lớn của xã hội thành lợi ích riêng của mình, làm cho vị thế giữa các nhóm xã hội càng chênh lệch, xung đột lợi ích xã hội càng lớn. Xung đột lợi ích, nhất là trong lĩnh vực công, luôn ẩn chứa nguy cơ lạm dụng quyền lực và tham nhũng, hay nói cách khác, các hành vi tham nhũng phần nhiều đến từ xung đột lợi ích. Điều này lý giải tại sao việc kiểm soát quyền lực nhà nước và PCTN thường phải tuân thủ các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Bất bình đẳng do VĐCS trái pháp luật và tham nhũng còn tác động trực tiếp đến đồng thuận xã hội - nền tảng của dân chủ. Bởi, tham nhũng và VĐCS, về cơ bản, đều gắn liền với yếu tố quyền lực nhà nước, do các chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước đóng vai trò quyết định. Cho nên, khi không có đồng thuận xã hội, các lực lượng xã hội sẽ bị phân hóa trong hoạt động PCTN, những lực lượng ít thế lực và những người dân bình thường sẽ buông xuôi vì “không thèm quan tâm” hoặc “không có khả năng” chống lại những hành vi vốn tinh vi, phức tạp trong hai lĩnh vực này, vì vậy mà nguy cơ đối với nền dân chủ càng cao.

VĐCS trái pháp luật làm nhiễu loạn thông tin trong xã hội, ảnh hưởng đến việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của xã hội dân chủ, tác động tiêu cực đến mọi mặt từ thể chất đến tinh thần của con người. Một nghiên cứu được tài trợ về nguyên nhân gây béo phì cho rằng, lý do chính gây béo phì là ít vận động, thay vì thể hiện một quan điểm cân bằng hơn về việc xem xét đầy đủ có tính đến việc tiêu thụ thực phẩm chế biến cao hoặc đồ uống có đường. Nghiên cứu này làm lệch bằng chứng, hướng sự chú ý của công chúng và chính sách vào lý do ít vận động, chứ không phải một lợi ích sức khỏe toàn diện⁽¹⁷⁾. Mục tiêu của ngành công nghiệp thực phẩm chế biến đã thể hiện khá rõ trong trường hợp này.

Nhận dạng vận động chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra

Nhiều quốc gia phát triển trên thế giới đưa ra những quan điểm khác nhau về VĐCS, qua đó đưa hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật. Mỹ đã ban hành Luật Công khai hoạt động vận động hành lang năm 1995 (Lobbying Disclosure Act 1995) nhằm minh bạch hóa hoạt động vận động hành lang⁽¹⁸⁾. Năm 1988, Ca-na-đa ban hành Luật về vận động chính sách trên cơ sở nhận thức VĐCS là sự tiếp cận tự do và cởi mở với Chính phủ, và do vậy, đó là một vấn đề quan trọng, đồng thời cho rằng VĐCS là một nhu cầu, người dân cần biết để có thể tham gia vào quá trình vận động. Chính phủ Ca-na-đa đã đưa những hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật khá sớm so với các quốc gia khác. Ở Đức, tuy chưa có một đạo luật riêng về VĐCS, nhưng cũng giống như ở Việt Nam, các điều khoản có liên quan đến việc VĐCS nằm rải rác trong một số văn bản khác nhau⁽¹⁹⁾, với nội dung chủ yếu tập trung vào hai công đoạn: thu thập thông tin và xử lý thông tin, trong đó có tính đến sự tác động của nó đối với quá trình ban hành chính sách. Ngày nay, các nước có nền kinh tế chuyển đổi, như Nga, Ba Lan, Hung-ga-ri... cũng bước đầu đưa ra các quy định để đưa hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật. Dù nhìn nhận VĐCS theo nghĩa tích cực hay tiêu cực thì cũng cho thấy các quốc gia đã ít nhiều điều chỉnh về hoạt động này.

Ở nước ta, sự tác động của Chính phủ trong giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được quy định từ Điều 31 đến Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), theo đó, có nhiều chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, như Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam..., trong đó có Chính phủ⁽²⁰⁾. Các căn cứ chủ yếu để Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là trên cơ sở yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh, hoặc nhằm thực hiện các cam kết trong các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm nhiều thủ tục, giấy tờ, như tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; bản tổng hợp và giải trình tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; đề cương dự thảo luật, pháp lệnh. Trong số các thủ tục nêu trên, báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thể hiện rõ nét nhất vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp về việc ban hành luật, pháp lệnh. Đây là thủ tục mang tính chất bắt buộc phải có trong hồ sơ, nhưng qua đó Chính phủ có thể tiến hành những hoạt động mang tính chất VĐCS, tác động đa chiều tới cơ quan lập pháp. Đánh giá sự tác động của chính sách trong giai đoạn đề nghị xây dựng pháp luật là phân tích và đưa ra các minh chứng để cơ quan lập pháp thấy được sự cần thiết phải BHVBQPPL nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đã, đang và sẽ phát sinh trong thực tế. Tác động của chính sách được đánh giá toàn diện, bao gồm⁽²¹⁾:

Một là, đánh giá tác động về kinh tế. Tác động của chính sách về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế.

Hai là, đánh giá tác động về xã hội. Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động của nó đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội.

Ba là, đánh giá tác động về giới (nếu có). Tác động về giới của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới.

Bốn là, đánh giá tác động của thủ tục hành chính (nếu có). Tác động của thủ tục hành chính được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách.

Năm là, đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật. Tác động của chính sách đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cũng như tác động của nó đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.

Không phải bất cứ báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nào cũng nhất thiết phải có đầy đủ các nội dung nêu trên. Trên thực tế, có những báo cáo đánh giá tác động của chính sách dựa trên cơ sở những mục tiêu cụ thể đề ra, chẳng hạn như Báo cáo đánh giá tác động đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì nội dung đánh giá dựa trên cơ sở các mục tiêu cụ thể đặt ra và nêu những bất cập của luật hiện hành. Có những báo cáo đánh giá tác động của chính sách mà nội dung đưa ra không chỉ bó gọn trong khung pháp luật như đã nêu trên, mà còn thể hiện như một bản cung cấp thông tin đầy đủ về các số liệu ảnh hưởng, về tác động của các đạo luật có liên quan, đặc biệt là còn tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia khác về vấn đề cần điều chỉnh, các phương án đề xuất với những tác động tích cực và tiêu cực của nó. Thời gian gần đây, các bản đánh giá tác động của chính sách trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không còn viết theo cách thức đơn giản, bao gồm đầy đủ các quy định của pháp luật nữa, mà bên cạnh đó, còn bổ sung những nội dung để thuyết phục các cơ quan lập pháp, như đánh giá tổng quan tình hình thực tế ở trong nước và quốc tế, các quy định đã lạc hậu, lỗi thời, kinh nghiệm của các nước trên thế giới, các mục tiêu cụ thể đi kèm với các dự liệu chính sách, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án đề xuất... Qua đó, đề nghị gửi đến cơ quan lập pháp có sức thuyết phục hơn.

Để tác động tới cơ quan lập pháp, ngoài việc đánh giá tác động của VBQPPL đề nghị ban hành, Chính phủ còn phải thể hiện một nội dung quan trọng nữa, đó là việc lấy ý kiến trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Trong tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng, việc các bộ, ngành tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là rất quan trọng để thuyết phục cơ quan lập pháp. Các bộ, ngành phải xác định rõ từng chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng, sau đó tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến.

Một yếu tố nữa dựa trên quy định của pháp luật mà Chính phủ có thể thực hiện VĐCS trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đó là Chính phủ có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học vào các hoạt động⁽²²⁾:

- Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các VBQPPL hiện hành.

- Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.

- Tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.

- Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.

Những năm gần đây, Nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng rất chú trọng tổ chức nghiên cứu, lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, các cơ sở đào tạo và viện nghiên cứu về các vấn đề có liên quan đến việc đề nghị xây dựng VBQPPL. Khi những luận giải mang tính chuyên nghiệp, khoa học, có trọng lượng được đệ trình lên các cơ quan lập pháp thì sự tác động đến các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền sẽ mạnh mẽ hơn. Đây là một cách VĐCS hợp pháp của Chính phủ trong việc đề nghị xây dựng VBQPPL.

Bên cạnh đó, tiếng nói của một bộ phận dân doanh cũng có ý nghĩa quan trọng trong VĐCS của Chính phủ vào lĩnh vực lập pháp. VCCI, một tổ chức phi Chính phủ, đã lập trang web VIBonline để tiếp thu những ý kiến của doanh nghiệp và công bố những nghiên cứu, báo cáo thực tế tác động lên các vấn đề về kinh tế - xã hội, chẳng hạn như Báo cáo đánh giá mức độ hài lòng của doanh nghiệp và thời gian thực hiện thủ tục hành chính qua cơ chế một cửa quốc gia (ngày 3-11-2020); Báo cáo đánh giá tác động của biến đổi khí hậu đối với doanh nghiệp Việt Nam (ngày 23-9-2020); Báo cáo về vai trò của doanh nghiệp tư nhân trong cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam (ngày 23-12-2020). Như vậy, sự tác động có tính chất VĐCS thông qua các hiệp hội dưới sự quản lý của Chính phủ đã góp phần tác động đến việc ra các quyết định liên quan đến lĩnh vực xây dựng pháp luật của cơ quan lập pháp.

Kiến nghị

Về nguyên tắc, khi Nhà nước ban hành một VBQPPL sẽ đề cao tính chặt chẽ và chi tiết để điều chỉnh chính xác và cụ thể các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Ở khía cạnh khác, cách thức đó sẽ gây khó khăn cho một số đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cho nên việc mở ra nhiều cơ chế để người dân và các tổ chức có thể tiếp cận và tác động đến các cơ quan lập pháp trong quá trình BHVBQPPL là rất cần thiết. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã cố gắng tạo ra các cơ chế đó. Có thể thấy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo ra cơ chế cởi mở để các chủ thể trong xã hội có thể tham gia đóng góp ý kiến vào các dự án, dự thảo VBQPPL. Điều này mang tính chất nguyên tắc và dễ trở thành hình thức khi mà trong cả quá trình BHVBQPPL không có những quy định cụ thể. Riêng đối với sự tham gia của Chính phủ vào quá trình lập pháp của Quốc hội thì khá rõ ràng.

Để có thể thu hút và tạo ra hiệu quả cao hơn nữa trong quá trình người dân và các tổ chức đóng góp ý kiến xây dựng pháp luật, cần tạo lập cơ chế cởi mở và minh định hơn. Cụ thể:

Một là, tạo ra cơ chế VĐCS đối với quá trình lập pháp nói riêng và quá trình BHVBQPPL nói chung. Không nhất thiết cần phải ban hành một đạo luật quy định về vấn đề này, chỉ cần bổ sung vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật những quy định về VĐCS, trong đó thể hiện rõ ràng sự tham gia của người dân và tổ chức vào trong nhiều giai đoạn của quá trình lập pháp.

Hai là, Chính phủ với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp cần có cơ chế cởi mở hơn để tác động đến quá trình lập pháp của Quốc hội. Từ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và từ thực tế quản lý nhà nước cho thấy, hầu hết các đạo luật do các bộ chủ trì soạn thảo, cho nên cần có thêm cơ chế để Chính phủ chủ động tác động đến cơ quan lập pháp. Với các quy định hiện nay của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ dường như bị động trước quyết định của cơ quan lập pháp. Do đó, cần có những quy định mang tính chất VĐCS cho các chủ thể trong hệ thống Chính phủ hoặc do Chính phủ quản lý chủ động đề xuất các kiến nghị liên quan đến các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh.

Ba là, đối với những dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết đã được Quốc hội thông qua, nhưng Chính phủ nhận thấy khó khả thi hoặc nếu thi hành sẽ không có tác dụng tích cực lên các quan hệ xã hội cần điều chỉnh thì Chính phủ cũng có thể đề nghị Quốc hội xem xét lại. Muốn vậy, Chính phủ phải thực hiện một loạt hoạt động quan trọng mang tính chất VĐCS, như thu thập, chuẩn bị, cung cấp thông tin, đẩy mạnh truyền thông nhằm tác động tới các đại biểu Quốc hội. Theo đó, hoạt động VĐCS của Chính phủ sẽ đề cao vị thế của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, đồng thời Chính phủ chủ động đề xuất, tác động đến lĩnh vực lập pháp để có sự thuận lợi trong quá trình chấp hành và điều hành./.