Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của chánh án tòa án trong quản lý hành chính và hoạt động tố tụng

Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp. Như vậy, có thể thấy rằng, với tư cách là cơ quan nhà nước, Tòa án có nhiệm vụ thực hiện công tác quản lý hành chính nhà nước trong hoạt động của cơ quan. Mặt khác, với tư cách là cơ quan xét xử nhân danh Nhà nước, Tòa án thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn tố tụng theo các quy định của pháp luật về tố tụng. Thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật như: Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính, Luật phá sản, Bộ luật lao động... đã quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong quản lý hành chính nhà nước và trong hoạt động tố tụng của Tòa án nhân dân. Việc phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp của Chánh án Tòa án nhân dân là một trong những nội dung quan trọng của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt động của Tòa án và hệ thống pháp luật tố tụng nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp.

Tuy nhiên, hiện nay, việc phân định thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp trong hoạt động của Tòa án nhân dân nói chung, việc phân định thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp của Chánh án Tòa án nói riêng vẫn chưa được phân biệt một cách rõ ràng, rành mạch dẫn tới việc áp dụng trên thực tế còn thiếu thống nhất. 

1. Thẩm quyền của Chánh án tòa án trong công tác quản lý hành chính nhà nước và hoạt động tố tụng

Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án trong công tác quản lý hành chính nhà nước với tư cách là người đứng đầu cơ quan thuộc bộ máy nhà nước để quản lý bao gồm các nội dung chính: Tổ chức, cán bộ, tài chính, cơ sở vật chất và các hoạt động khác đối với các tổ chức và cá nhân thuộc cơ cấu tổ chức nhằm bảo đảm cho Tòa án nhân dân thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án trong tố tụng là nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án đối với cơ quan và người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng nhằm bảo đảm cho việc giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền, đúng quy định của pháp luật và theo trình tự, thủ tục do pháp luật tố tụng quy định.

Theo pháp luật hiện hành, quyền và nhiệm vụ tố tụng của Chánh án Tòa án được quy định trong Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính. Theo đó, khi giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền, Chánh án Tòa án ra các quyết định hoặc thực hiện những hoạt động tố tụng theo trình tự, thủ tục mà pháp luật tố tụng quy định. Những hoạt động tố tụng hoặc hành vi tố tụng của Chánh án Tòa án được quy định và điều chỉnh bởi luật tố tụng nhằm bảo đảm cho Chánh án Tòa án với tư cách là người tiến hành tố tụng, chỉ đạo tiến hành tố tụng thực hiện đúng vai trò, vị trí của mình, bảo đảm cho việc giải quyết vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền được khách quan, chính xác, công minh và đúng pháp luật. Trong các quyết định, hoạt động tố tụng của Chánh án Tòa án có các quyết định, hoạt động nhằm giải quyết nội dung vụ án, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng; có các quyết định, hoạt động chỉ liên quan tới việc giải quyết vụ án và không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án trong hoạt động tố tụng có thể chia thành hai nhóm, đó là: (1) Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án thuộc thẩm quyền hành chính tư pháp; (2) Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án thuộc thẩm quyền tố tụng. Theo đó, các nhiệm vụ, quyền hạn ban hành quyết định, hoạt động của Chánh án Tòa án để giải quyết nội dung vụ án và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng là các nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền tố tụng. Còn các nhiệm vụ, quyền hạn ban hành quyết định, hoạt động của Chánh án Tòa án nhân dân địa phương liên quan tới việc giải quyết vụ án và không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng là các nhiệm, quyền hạn thuộc thẩm quyền hành chính tư pháp.

Với địa vị pháp lý là người đứng đầu Tòa án, Chánh án Tòa án vừa có nhiệm vụ, quyền hạn quản lý hành chính Tòa án, vừa có nhiệm vụ trong hoạt động tố tụng tư pháp. Đây là hai nhiệm vụ luôn luôn gắn bó hữu cơ, không tách rời nhau, luôn bổ sung, hỗ trợ lẫn nhau nhằm bảo đảm cho Chánh án Tòa án hoàn thành nhiệm vụ của mình trước Nhà nước. Việc phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động tố tụng tư pháp của Chánh án Tòa án nhằm tăng thẩm quyền và trách nhiệm cho Thẩm phán để Thẩm phán chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hành vi và quyết định tố tụng của mình. Đây chính là nhiệm vụ cải cách tư pháp được xác định tại Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị, đó là: “Phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng hình sự theo hướng tăng thẩm quyền và trách nhiệm cho Thẩm phán...”.

2. Thực trạng thẩm quyền của Chánh án tòa án trong công tác quản lý hành chính nhà nước và hoạt động tố tụng Thẩm quyền của Chánh án Tòa án trong hoạt động quản lý hành chính và trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng tư pháp có ảnh hưởng tới vai trò của Chánh  án Tòa án nói riêng và của các cấp lãnh đạo của Tòa án đối với công tác xét xử của Thẩm phán và sự độc lập xét xử, đó là:

Thứ nhất, theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính, thẩm quyền quản lý hành chính và thẩm quyền tố tụng tập trung vào Chánh án Tòa án, còn các phó chánh án hoạt động theo ủy quyền của Chánh án, nếu Chánh án không ủy quyền thì Phó Chánh án không có vai trò gì trong việc thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính hay thẩm quyền tố tụng. Chính vì vậy, trên thực tế, không ít Tòa án nhân dân để vô hiệu hóa vai trò của Phó Chánh án, Chánh án không ủy quyền cho Phó Chánh án về công việc chuyên môn, nhiều phó chánh án thay vì phụ trách công tác chuyên môn lại được phân công phụ trách công tác Đảng, Công đoàn...⁽¹⁾.

Thứ hai, hiện nay, pháp luật không quy định về thẩm quyền quản lý hành chính hay thẩm quyền tố tụng đối với các chức danh như Chánh Tòa, Phó Chánh Tòa các tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân, do vậy, các chức danh này không thực hiện thẩm quyền về quản lý hành chính, tố tụng tư pháp. Qua thực tiễn hoạt động xét xử cho thấy, một số Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các hoạt động chuyên môn đều tuân theo luật định và chịu sự lãnh đạo của Ủy ban Thẩm phán, đứng đầu là Chánh án, việc phân công cán bộ trong một tòa chuyên trách nhiều lúc cũng do Chánh án phân công, Chánh tòa cũng không có quyền điều hành. Đây chính là những vướng mắc, bất cập trong pháp luật cũng như việc thực thi pháp luật hiện nay. Việc pháp luật quy định chung chung, không xác định rõ ràng về thẩm quyền quản lý hành chính cũng như thẩm quyền tố tụng đối với những người có chức danh quản lý trong Tòa án sẽ không phát huy được nguyên tắc xét xử độc lập.

 Thứ ba, hiện tượng lãnh đạo Tòa án duyệt án vẫn tồn tại trong hoạt động của không ít các Tòa án nhân dân. Điều này phản ánh tình trạng chưa có sự phân định rạch ròi giữa thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng trong hoạt động xét xử của Tòa án. Trong một số trường hợp do không tin tưởng hội đồng xét xử, nên Chánh án Tòa án đã can thiệp sâu vào công việc xét xử của Thẩm phán hoặc cũng có trường hợp vì lợi ích cá nhân mà Chánh án Tòa án định hướng việc giải quyết vụ án cho Thẩm phán, cho Hội đồng xét xử. Nếu Thẩm phán thực hiện theo ý kiến chỉ đạo của Chánh án Tòa án trong trường hợp Chánh án Tòa án không có năng lực chuyên môn và kinh nghiệm xét xử loại án được báo cáo/thỉnh thị thì phán quyết của Hội đồng xét xử về việc giải quyết vụ án sẽ không bảo đảm khách quan, chính xác. Mặt khác, trong trường hợp Thẩm phán thực hiện theo ý kiến chỉ đạo của Chánh án Tòa án, nhưng Chánh án Tòa án lại không khách quan vô tư hoặc bị ảnh hưởng bởi những sự tác động tiêu cực về vật chất hoặc các mối quan hệ lệ thuộc khác thì rõ ràng phán quyết của Hội đồng xét xử sẽ không khách quan, vô tư, không bảo đảm tính thượng tôn của pháp luật. Tính hạn chế của cơ chế này là đã làm cho cơ cấu tổ chức của hệ thống xét xử trở nên không có ý nghĩa, chất lượng tranh tụng tại các phiên tòa, quyền bào chữa của công dân không được bảo đảm; phá vỡ nguyên tắc của hoạt động tư pháp đã được hiến định như “nguyên tắc Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.

Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật Hành chính đều quy định về thẩm quyền tố tụng của Thẩm phán, đó là những nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán trong quá trình được phân công giải quyết vụ án. Thẩm phán độc lập trong xét xử và không được làm trái những quy định của pháp luật tố tụng. Tuy nhiên, thực tiễn công tác xét xử cho thấy vai trò của Thẩm phán chưa thực sự được coi trọng, chưa thể hiện được tính độc lập, còn bị ràng buộc nhiều vào sự quản lý của cấp ủy, Ủy ban Thẩm phán. Thực tế không ít trường hợp các thẩm phán khi quyết định về đường lối giải quyết vụ án đều phụ thuộc vào ý kiến của Ủy ban Thẩm phán.

 Những bất cập về mối quan hệ hành chính giữa thẩm phán và lãnh đạo Tòa án như nêu trên, trước hết là xuất phát từ việc thiếu quan niệm về vị trí và địa vị đặc biệt của Tòa án, của Thẩm phán và việc coi Thẩm phán là công chức hành chính nhà nước, từ đó dẫn tới quan niệm về mối quan hệ giữa công chức và thủ trưởng của mình trong bộ máy hành chính được áp dụng trong nội bộ ngành Tư pháp. Mặt khác, trong nội bộ Tòa án nhân dân cũng chưa có sự nhận thức thấu đáo về xử lý các mối quan hệ quản lý như thế nào trong mối quan hệ tố tụng và ảnh hưởng của nó đối với sự độc lập của Thẩm phán.

Thứ tư, với quy định hiện hành về việc quản lý các tòa án nhân dân hiện nay và quy định khen thưởng thi đua trong nội bộ ngành Tòa án (khi tái bổ nhiệm Thẩm phán có tính đến số lượng án bị hủy...), trong nhiều trường hợp, thẩm phán Tòa án cấp dưới có xu hướng tìm kiếm sự đồng thuận từ Tòa án cấp trên trong quá trình giải quyết vụ việc và kể cả sau khi đã giải quyết vụ việc nhằm tránh nguy cơ án bị hủy. Thực trạng này vô hình chung triệt tiêu nguyên tắc hai cấp xét xử và cản trở con đường tìm kiếm công lý thông qua việc kháng cáo phúc thẩm hoặc khiếu nại giám đốc thẩm.

3. Một số giải pháp hoàn thiện thẩm quyền của Chánh án tòa án trong quản lý hành chính và hoạt động tố tụng nhằm nâng cao chất lượng xét xử của tòa án, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp

Phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng tư pháp theo hướng tăng thẩm quyền cho Thẩm phán để Thẩm phán chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hành vi và quyết định tố tụng là nhiệm vụ cấp thiết của Chiến lược cải cách tư pháp.

Cần thực hiện một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền của Chánh án Tòa án trong quản lý hành chính và trong tố tụng tư pháp sau đây:

(1) Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của Chánh án Tòa án trong quản lý hành chính nhà nước

Thứ nhất, Chánh án Tòa án là người đứng đầu, lãnh đạo Tòa án, chính vì vậy, pháp luật cần có quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án trong công tác quản lý hành chính cũng như nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động tố tụng để bảo đảm được tính độc lập xét xử theo nguyên tắc của hệ thống Tòa án nhân dân. Để phân biệt rõ, rành mạch về thẩm quyền quản lý hành chính và thẩm quyền tố tụng của Chánh án Tòa án, cần nghiên cứu sắp xếp lại theo hướng những nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án thuộc thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước thì đưa vào Luật tổ chức Tòa án nhân dân; những nhiệm vụ quyền hạn của Chánh án Tòa án thuộc thẩm quyền tố tụng thì đưa vào pháp luật tố tụng.

Thứ hai, bổ sung các quy định trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân về các chức danh quản lý hành chính nhà nước ở mỗi cấp Tòa án; nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của những người có chức vụ, quyền hạn trong việc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân gồm: Chánh án, Phó Chánh án, Chánh tòa, Phó Chánh tòa. 

Thứ ba, quy định rõ mô hình tổ chức Tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp, đó là: Mô hình tổ chức Tòa án nhân dân phải đồng bộ với mô hình tố tụng. Theo đó, hoàn thiện tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện. 

Thứ tư, bảo đảm chế độ, chính sách (lương, phụ cấp nghề nghiệp) đối với Thẩm phán, bảo đảm về an ninh, điều kiện làm việc, chế độ nghỉ hưu của Thẩm phán… để Thẩm phán yên tâm công tác.

(2) Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của Chánh án Tòa án trong hoạt động tố tụng

Thứ nhất, phân biệt rõ thẩm quyền của Chánh án, Phó Chánh án Tòa án trong việc chỉ đạo giải quyết vụ án với thẩm quyền của Thẩm phán được phân công giải quyết, xét xử vụ án. Hạn chế đến mức thấp nhất sự tham gia trực tiếp của Chánh án, Phó Chánh án vào quá trình giải quyết, xét xử vụ án cụ thể sau khi đã giao cho Thẩm phán giải quyết, xét xử vụ án. Theo đó, cần thực hiện cơ chế: Quy định cụ thể và thực hiện quy trình phân án ngẫu nhiên, cụ thể là phân công lần lượt theo danh sách các thẩm phán, Hội thẩm nhân dân tham gia Hội đồng xét xử và Thư ký Tòa án tiến hành tố tụng đối với vụ án được xét xử để bảo đảm tính khách quan và không dẫn tới số lượng án tập trung vào một số ít thẩm phán.

Thẩm phán có quyền trao đổi án với tập thể lãnh đạo Chánh án, Phó Chánh án hoặc Ủy ban Thẩm phán trước khi xét xử, nhưng ý kiến của tập thể lãnh đạo Chánh án, Phó Chánh án hoặc Ủy ban Thẩm phán chỉ có giá trị tham khảo đối với thẩm phán và Hội đồng xét xử, bởi lẽ, khi xét xử, Tòa án phải bảo đảm cho mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, phải thực sự dân chủ, khách quan, “việc phán quyết của Tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, trên cơ sở xem xét đầy đủ, toàn diện các chứng cứ, ý kiến của kiểm sát viên, của người bào chữa, bị cáo, nhân chứng, nguyên đơn, bị đơn và những người có quyền, lợi ích hợp pháp để ra những bản án, quyết định đúng pháp luật, có sức thuyết phục và trong thời hạn pháp luật quy định”⁽²⁾.

Thứ hai, Chiến lược cải cách tư pháp xác định Tòa án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm. Cần xây dựng cơ chế khuyến khích, phát triển và đào tạo, bồi dưỡng Thẩm phán. Chất lượng, hiệu quả của công tác xét xử được nâng cao khi có đội ngũ thẩm phán giỏi, chuyên nghiệp, có trình độ ngoại ngữ, am hiểu pháp luật quốc tế, chí công vô tư và hoạt động độc lập. Cần sửa đổi, bổ sung các quy định của Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính theo hướng tăng thẩm quyền cho Thẩm phán. Bản chất của việc tăng thẩm quyền cho Thẩm phán là phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng và bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Đồng thời, cần thực hiện một số giải pháp như: (1) Bổ sung quy định Chánh tòa, Phó Chánh tòa các tòa chuyên trách Tòa án nhân dân là những người tiến hành tố tụng và quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các chức danh tố tụng này; (2) Thực hiện nghiêm chỉnh nguyên tắc thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật không chỉ khi xét xử mà trong cả quá trình giải quyết vụ án. (3) Chú trọng hơn tiêu chuẩn của Thẩm phán khi bổ nhiệm chức danh này; bảo đảm độc lập của thẩm phán; đồng thời, nghiêm cấm việc can thiệp bất hợp pháp và không đúng thẩm quyền vào quá trình xét xử và và ra phán quyết về vụ án của Tòa án.

Thứ ba, không nên quy định việc xem xét tái bổ nhiệm Thẩm phán dựa trên tỷ lệ án bị hủy như hiện nay, sẽ gây áp lực rất lớn cho các Thẩm phán. 

(3) Về tổ chức thực hiện

Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, các chức danh tư pháp trong hệ thống Tòa án nhân dân như: Chánh án Tòa án, Phó Chánh án, Chánh tòa, Phó Chánh tòa của Tòa án nhân dân các cấp cần phân biệt rõ và thực hiện đúng thẩm quyền của mình trong hoạt động tố tụng cũng như công tác quản lý hành chính. Thực hiện nghiêm túc nguyên tắc Thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật không chỉ khi xét xử mà trong cả quá trình giải quyết vụ án. Cần loại bỏ hoàn toàn tình trạng Chánh án, Phó Chánh án duyệt án trước khi xét xử để bảo đảm tính độc lập của Thẩm phán khi giải quyết các vụ án. Có thể nói, Chánh án Tòa án có một vai trò to lớn trong hoạt động của Tòa án nhân dân cũng như trong việc giải quyết các vụ án cụ thể. Việc quy định các nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý hành chính cũng như nhiệm vụ, quyền hạn trong tố tụng của Chánh án một cách rõ ràng và khoa học là điều quan trọng giúp cho Chánh án Tòa án có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Không thể phân chia một cách rạch ròi giữa tư cách tố tụng và tư cách hành chính của Chánh án Tòa án, tuy nhiên, hai nhóm quyền hạn này lại có sự tác động qua lại lẫn nhau. Chính vì vậy, quyền hạn quản lý cần được trao đủ để tạo uy quyền cho Chánh án Tòa án nhưng không làm phá vỡ tính độc lập trong tố tụng cũng như tính thống nhất của hệ thống Tòa án nhân dân.