Hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về công chứng trong thực hiện chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng

1. Chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng và thực trạng thể chế quản lý nhà nước về công chứng

a. Chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng

Trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay, xã hội hóa dịch vụcông chứng là một trong những chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005  của Bộ Chính trị về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: “Xây dựng mô hình quản lý nhà nước về công chứng theo hướng Nhà nước chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi phù hợp để từng bước xã hội hóa công việc này”. Cùng với các nội dung của cải cách tư pháp, xã hội hóa dịch vụ công chứng được thực hiện nhằm mục tiêu xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ Nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, từ đó tạo sự chuyển biến mang tính đột phá trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. 

Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 6 (khóa XIII) đã ban hành Nghị quyết số 27/NQ-TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, một lần nữa chỉ rõ về sự cần thiết, các yêu cầu, giải pháp cơ bản về vấn đề này. Cụ thể, trong các nhiệm vụ và giải pháp, Nghị quyết chỉ rõ: đối với các lĩnh vực công chứng, hòa giải, trọng tài, thừa phát lại, giám định tư pháp là tiếp tục hoàn thiện cơ chế huy động nguồn lực để xã hội hóa và phát triển, xây dựng đội ngũ hành nghề công chứng, hòa giải, trọng tài, thừa phát lại, giám định tư pháp  đủ về số lượng và bảo đảm chất lượng, hoạt động chuyên nghiệp, tuân thủ pháp luật và chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp, đáp ứng tốt nhu cầu của xã hội. 

b. Thực trạng thể chế quản lý nhà nước về công chứng

Luật Công chứng năm 2006 đã đánh dấu bước mở đầu cho quá trình thực hiện chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng, với việc cho phép thành lập các Văn phòng công chứng, bên cạnh các phòng Công chứng thuộc Nhà nước. Luật Công chứng năm 2014 được ban hành đã tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về xã hội hóa dịch vụ công chứng. Bộ Tư pháp và các bộ, ngành luôn quan tâm, thường xuyên nghiên cứu, rà soát các văn bản, kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc tham mưu sửa đổi, bổ sung văn bản pháp luật để thực hiện có hiệu quả, thống nhất Luật Công chứng đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Đến nay, 2 nghị định, 1 nghị quyết, 5 thông tư đã được ban hành. 

Ngoài ra, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư tham mưu ban hành Luật sửa đổi, bổ sung cho 11 luật liên quan đến quy hoạch và kịp thời ban hành nhiều công văn chỉ đạo, hướng dẫn tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện Luật Công chứng. Đây là các văn bản pháp luật tạo dựng khung pháp lý vững chắc cho việc thực hiện chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng. Trên cơ sở đó, số lượng tổ chức hành nghề công chứng và số lượng đội ngũ công chứng viên đã tăng nhanh chóng theo từng năm. 

Trong năm 2023, Bộ Tư pháp đã bổ nhiệm, bổ nhiệm lại 187 công chứng viên, nâng số lượng công chứng viên hiện nay lên 3.316 người; các tổ chức hành nghề công chứng đã công chứng được 7.074.090 hợp đồng, giao dịch, bản dịch và các loại việc khác, đóng góp cho ngân sách nhà nước hoặc nộp thuế hơn 316 tỷ đồng¹. Hoạt động công chứng tiếp tục được tăng cường theo hướng phát triển số lượng đi đôi với chất lượng, từng bước góp phần làm giảm tải công việc và chi phí của Nhà nước; tăng cường bảo đảm an toàn pháp lý và thúc đẩy các giao dịch trong hoạt động kinh tế, dân sự. 

Tuy nhiên, trước tốc độ xã hội hóa dịch vụ công chứng nhanh như hiện nay, thể chế quản lý nhà nước về công chứng đã bộc lộ một số điểm bất cập. Cụ thể:

Một là, quy định về thẩm quyền chứng nhận hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản tại các văn bản có liên quan chưa rõ ràng, thống nhất, gây khó khăn cho việc thực hiện chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng. Định hướng chính sách trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị có nêu thực hiện xã hội hóa hoạt động công chứng, tiến tới thực hiện việc chuyển giao toàn bộ các hợp đồng, giao dịch do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, cấp xã đang chứng thực liên quan đến chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản sang cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014 lại quy định UBND cấp xã có thẩm quyền chứng thực các hợp đồng chuyển nhượng, mua bán, tặng cho, thế chấp, góp vốn,… liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. 

Điều đó có nghĩa, người dân có thể lựa chọn một trong hai hình thức hoặc chứng thực hoặc công chứng hợp đồng, giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà. Quy định trên tuy bảo đảm quyền lợi cho người dân ở những địa bàn chưa có tổ chức hành nghề công chứng nhưng lại tạo cản trở cho hoạt động công chứng phát triển ở những địa bàn đã có tổ chức hành nghề công chứng. Hoạt động chứng thực tuy chỉ mang tính chứng nhận về mặt hình thức (chứng nhận địa điểm, thời gian, năng lực và ý chí tự nguyện của các bên khi giao kết hợp đồng, giao dịch) nhưng lại thuận tiện trong việc đi lại cùng chi phí bỏ ra thấp. Người dân theo thói quen sẽ không nhiệt tình đón nhận sự hiện diện của các Văn phòng công chứng mà vẫn muốn gắn bó với cơ quan nhà nước là UBND. Do đó, để khuyến khích các tổ chức hành nghề công chứng thành lập và phát triển cũng như bảo đảm thuận tiện cho người dân, các văn bản pháp luật có liên quan cần quy định rõ ràng và thống nhất về thẩm quyền chứng nhận các hợp đồng, giao dịch có liên quan đến bất động sản đối với địa bàn đã có tổ chức hành nghề công chứng và địa bàn chưa có tổ chức hành nghề công chứng.

Hai là, một số quy định pháp luật về trình tự thủ tục thực hiện công chứng còn chưa phù hợp. Đơn cử: (1) Việc quy định chung chung “lý do chính đáng khác” khi công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng tại Khoản 2 Điều 44 Luật Công chứng năm 2014 đã trở thành kẽ hở để các công chứng viên thực hiện không đúng trình tự luật định và gây khó khăn cho cán bộ, công chức quản lý. (2) Khi công chứng, người yêu cầu công chứng phải xuất trình bản chính giấy tờ tùy thân và nộp bản sao giấy tờ tùy thân, tuy nhiên giấy tờ tùy thân là những giấy tờ nào thì luật công chứng và các văn bản pháp luật liên quan lại không quy định. (3) Phần quy định về quyền và nghĩa vụ của người yêu cầu công chứng là một nội dung còn bỏ ngỏ trong Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành. (4) Tiêu chí đánh giá mức độ thông thạo về ngôn ngữ của người phiên dịch không được quy định rõ. (5) Những vấn đề về cấp bản sao văn bản công chứng như loại bản sao, thẩm quyền cấp, thủ tục cấp chưa được quy định trong văn bản pháp luật. (6) Luật Công chứng và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng không có quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động công chứng. 

Với các quy định pháp luật còn thiếu rõ ràng hoặc chưa phù hợp như trên, các công chứng viên sẽ khó có thể mạnh dạn trong việc thành lập các Văn phòng công chứng. Người dân cũng thiếu sự tin tưởng vào giá trị pháp lý của các giấy tờ, văn bản được công chứng. Quá trình xã hội hóa dịch vụ công chứng vì thế cũng không được đẩy mạnh.

Ba là, một số quy định pháp luật về công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng còn chưa đầy đủ, rõ ràng. Cụ thể:

(1) Về công chứng viên. Tại các nước trên thế giới hiện nay, công chứng viên có vị trí vô cùng đặc biệt với vai trò ngày càng được đề cao. Công chứng viên không chỉ đơn thuần là người soạn thảo và chứng nhận hợp đồng, giao dịch mà trên hết họ phải là người tư vấn, giải thích và bảo đảm quyền lợi cho các bên tham gia hợp đồng, giao dịch. Tại Việt Nam, mặc dù các văn bản pháp luật đã nêu cụ thể quyền, nghĩa vụ cũng như trách nhiệm của công chứng viên trong trình tự thực hiện dịch vụ công chứng nhưng phần lớn mới dừng lại ở các hoạt động tác nghiệp mang tính hình thức, như: giải thích quyền, nghĩa vụ cho các bên, soạn thảo và chứng nhận hợp đồng, giao dịch… Như vậy, Luật chưa quy định hết trách nhiệm cũng như chưa thực sự đề cao vai trò của công chứng viên.

(2) Về tổ chức hành nghề công chứng. Theo Luật Công chứng năm 2014, việc thành lập, đăng ký hoạt động hay việc hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng, chấm dứt hoạt động của các văn phòng công chứng đều phải báo cáo đến UBND cấp tỉnh nơi văn phòng công chứng đặt trụ sở. Đối với việc thay đổi nội dung đăng ký hoạt động của văn phòng công chứng, việc thay đổi trụ sở của văn phòng công chứng sang huyện, quận, thị xã, thành phố khác trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi đã ra quyết định cho phép thành lập phải được UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định và phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng. Trong khi các nội dung thay đổi khác, như: tên gọi hoặc trưởng văn phòng công chứng thì sau khi văn phòng công chứng đăng ký với Sở Tư pháp, Sở Tư pháp chỉ thông báo với các cơ quan có liên quan (cơ quan thuế, cơ quan thống kê, cơ quan công an cấp tỉnh, UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, UBND xã, phường, thị trấn nơi Văn phòng công chứng đặt trụ sở) mà không báo cáo với UBND cấp tỉnh khiến cho UBND cấp tỉnh sẽ khó có thể nắm bắt được những nội dung thay đổi này.

Luật Công chứng năm 2014 cũng quy định về trường hợp thay đổi thành viên hợp danh của văn phòng công chứng. Theo đó, công chứng viên hợp danh của văn phòng công chứng có thể chấm dứt tư cách thành viên hợp danh theo nguyện vọng cá nhân hoặc trong các trường hợp khác do pháp luật quy định. Văn phòng công chứng có quyền tiếp nhận công chứng viên hợp danh mới nếu công chứng viên đó được các công chứng viên hợp danh còn lại chấp thuận. Tuy nhiên, việc thay đổi thành viên hợp danh của văn phòng công chứng chỉ được quy định ngắn gọn tại Điều 27: “Việc chấm dứt tư cách công chứng viên hợp danh và tiếp nhận công chứng viên hợp danh mới được thực hiện theo quy định của Luật này và pháp luật về doanh nghiệp”. Khi thay đổi thành viên hợp danh, các văn phòng công chứng có phải báo cáo với cơ quan nhà nước không? báo cáo như thế nào?… Những vấn đề này không được quy định trong Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

2. Một số góp ý hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về công chứng nhằm đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng

Xã hội hóa dịch vụ công chứng là quá trình Nhà nước chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công chứng cho các công chứng viên thuộc các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện. Do đó, quá trình này chỉ có thể được thực hiện thành công khi các quy định pháp luật về thẩm quyền chứng nhận các hợp đồng, giao dịch, bản dịch, về công chứng viên, tổ chức hành nghề công chứng và quy trình thực hiện công chứng được thể hiện rõ ràng, phù hợp và nhất quán.

Thứ nhất, thống nhất các quy định về thẩm quyền chứng nhận hợp đồng, giao dịch. Các văn bản quy định về đất đai và nhà ở cần có quy định thống nhất, rõ ràng về thẩm quyền chứng nhận các hợp đồng, giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở. Cụ thể:

(1) Đối với những đơn vị cấp huyện đã có tổ chức hành nghề công chứng (đặc biệt là những địa bàn đã thành lập văn phòng công chứng): chuyển giao hoàn toàn thẩm quyền chứng nhận các hợp đồng, giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở từ UBND sang cho các tổ chức hành nghề công chứng.

(2) Đối với những đơn vị cấp huyện chưa có tổ chức hành nghề công chứng: Người dân có thể lựa chọn một trong hai hình thức công chứng tại tổ chức hành nghề công chứng hoặc chứng thực tại UBND đối với các hợp đồng, giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở.

Với quy định trên, người dân sẽ từ bỏ thói quen chứng thực hợp đồng, giao dịch tại UBND cấp xã mà dần tiếp cận với dịch vụ công chứng tại các tổ chức hành nghề công chứng (nhất là các văn phòng công chứng) để nâng cao giá trị và an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch của mình. Các văn phòng công chứng vì vậy cũng có cơ sở để duy trì hoạt động và các công chứng viên mới có thể yên tâm, mạnh dạn thành lập các văn phòng công chứng mới. Bên cạnh đó, quy định này cũng bảo đảm tính linh hoạt cho người dân tại những địa bàn chưa có tổ chức hành nghề công chứng. Họ hoàn toàn có thể lựa chọn chứng thực tại UBND – nơi có đất, nhà ở hoặc đến các tổ chức hành nghề công chứng tại các địa bàn khác trong tỉnh để công chứng hợp đồng, giao dịch. 

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về trình tự thủ tục công chứng. 

(1) Về địa điểm công chứng. Trong các văn bản pháp quy, hướng dẫn thi hành, các cơ quan nhà nước cần quy định cụ thể hơn nữa về các trường hợp công chứng ngoài trụ sở, làm cơ sở để bảo đảm bảo thủ tục công chứng được thực hiện một cách nghiêm chỉnh, tránh tình trạng quy định chung chung được công chứng ngoài trụ sở tổ chức hành nghề công chứng với “lý do chính đáng khác”.

(2) Về giấy tờ tùy thân trong công chứng. Để bảo đảm tính xác thực và hợp pháp của văn bản công chứng, các cơ quan nhà nước cần có những văn bản hướng dẫn nghiệp vụ, trong đó quy định cụ thể các giấy tờ nào là giấy tờ tuỳ thân trong hoạt động công chứng. Đó phải là loại giấy tờ được quy định trong hệ thống pháp luật; phải do cơ quan có thẩm quyền cấp; có thông tin về nhân thân; có dấu vết nhận dạng; còn thời hạn sử dụng và là loại giấy tờ giúp cho cá nhân có quyền lưu hành. 

(3) Về cấp bản sao công chứng. Cần bổ sung quy định cụ thể về việc cấp bản sao công chứng, như: cá nhân nào trong tổ chức hành nghề công chứng (trưởng phòng công chứng, trưởng văn phòng công chứng hay công chứng viên, nhân viên nghiệp vụ) có thẩm quyền quyết định cấp bản sao công chứng? Khi cấp bản sao công chứng, tổ chức hành nghề công chứng được cấp loại bản sao nào (bản sao toàn văn hay bản sao trích lục…)? Trình tự thủ tục cấp bản công chứng được thực hiện ra sao?…

(4) Về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến hoạt động công chứng. Các khiếu nại, tố cáo về hoạt động công chứng thường xoay quanh các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện hoạt động này, từ việc thành lập và đăng ký hoạt động tổ chức hành nghề công chứng, đến việc thực hiện các quy định của pháp luật về trình tự thủ tục công chứng. Đây cũng là một nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về công chứng. Vì vậy, cần bổ sung vào hệ thống thể chế các quy định cụ thể về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động công chứng. 

(5) Về quyền và nghĩa vụ của người yêu cầu công chứng. Bổ sung quy định về quyền của người yêu cầu công chứng, như: yêu cầu tổ chức hành nghề công chứng thực hiện hoạt động công chứng theo quy định của pháp luật; mời người làm chứng, người phiên dịch theo quy định của pháp luật; yêu cầu công chứng viên soạn thảo hợp đồng và công chứng ngoài trụ sở theo quy định của pháp luật; thỏa thuận sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hợp đồng, giao dịch đã được công chứng với các bên tham gia hợp đồng, giao dịch; đề nghị Tòa án tuyên bố văn bản công chứng vô hiệu khi có căn cứ cho rằng việc công chứng có vi phạm pháp luật; khiếu nại về việc từ chối công chứng khi có căn cứ cho rằng việc từ chối đó là trái pháp luật… Về nghĩa vụ của người yêu cầu công chứng, có thể bổ sung các quy định,như: nộp hồ sơ yêu cầu công chứng theo quy định và xuất trình đầy đủ các giấy tờ cần thiết liên quan đến việc công chứng; chịu trách nhiệm về tính chính xác và tính hợp pháp của các giấy tờ xuất trình khi yêu cầu công chứng; làm rõ các vấn đề theo yêu cầu của công chứng viên; trả phí, thù lao công chứng và chi phí khác theo quy định của pháp luật…

(6) Về người làm chứng. Quy định về trường hợp cần người làm chứng phải thể hiện rõ chỉ cần một trong các điều kiện người yêu cầu công chứng hoặc không đọc được, hoặc không nghe được hoặc không ký, điểm chỉ được sẽ cần người làm chứng. 

 (7) Về người phiên dịch. Luật Công chứng hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành có thể bổ sung hai quy định về người phiên dịch trong công chứng. Cụ thể: quy định tiêu chuẩn của người phiên dịch; quy định công chứng viên có thể mời người phiên dịch nếu người yêu cầu công chứng không thể mời. Đây là cơ sở giúp hoạt động công chứng được thực hiện một cách chặt chẽ và có chất lượng hơn. 

Thứ ba, bổ sung các quy định về công chứng viên và tổ chức hành nghề công chứng. Cụ thể:

(1) Về công chứng viên. Khi hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về công chứng, Nhà nước cần sớm bổ sung các quy định nhấn mạnh vai trò của công chứng viên trong việc cung cấp, tư vấn cho các cá nhân, tổ chức những phương án vừa phù hợp pháp luật, vừa bảo đảm quyền, lợi ích của bản thân; trách nhiệm của công chứng viên trong việc hòa giải, điều hòa lợi ích giữa các bên. Từ đó, công chứng mới thực sự là dịch vụ bảo đảm an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch, phòng ngừa, hạn chế các tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.

(2) Về tổ chức hành nghề công chứng. Cần bổ sung quy định, Sở Tư pháp phải báo cáo việc thay đổi nội dung đăng ký hoạt động của văn phòng công chứng đến UBND cấp tỉnh; bổ sung quy định hướng dẫn về thay đổi thành viên hợp danh của văn phòng công chứng, vì danh sách công chứng viên hợp danh là một trong những nội dung văn phòng công chứng phải đăng ký với Sở Tư pháp ngay từ khi thành lập. 

3. Kết luận

Thực tiễn phát triển đời sống kinh tế – xã hội trong hơn thập kỷ qua đã chứng minh chủ trương xã hội hóa dịch vụ công chứng của Đảng là hoàn toàn đúng đắn và kịp thời.  Các cơ quan nhà nước cũng đã sớm thể chế hóa thành khung quy định pháp luật về công chứng nhằm đẩy mạnh quá trình xã hội hóa dịch vụ công chứng. Tuy nhiên, khi tốc độ xã hội hóa dịch vụ công chứng ngày càng nhanh và hoạt động công chứng đang có những bước phát triển vượt bậc thì hệ thống thể chế quản lý nhà nước về công chứng lại bộc lộ những điểm bất cập, hạn chế. Thực tế này đòi hỏi các cơ quan nhà nước cần nhanh chóng rà soát, sửa đổi, bổ sung, tạo đà cho hoạt động công chứng phát triển mạnh hơn nữa, hướng tới xây dựng một nền công chứng số chuyên nghiệp, hiện đại.