Công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam – Nội dung, phương thức và những vấn đề đặt ra

1. Vị trí, vai trò của công khai, minh bạch

Gắn với bộ máy hành chính nhà nước, trong nhà nước pháp quyền, mọi hoạt động sử dụng quyền lực đều phải dựa trên pháp luật, trong khuôn khổ pháp luật: “Nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, còn công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm”. Để thực hiện nguyên tắc trên:

Thứ nhất, các cơ quan hành chính nhà nước phải hành xử một cách công khai, minh bạch và phải có trách nhiệm giải trình trong nội bộ và trước nhân dân. Chỉ có như vậy, hoạt động của các cơ quan hành chính mới có thể được giám sát, kiểm soát và hạn chế được sự quan liêu, lạm quyền, nhũng nhiễu.

Thứ hai, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình giúp bảo đảm hoạt động của bộ máy cơ quan nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nói riêng, phù hợp, tuân thủ đúng Hiến pháp, pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình là cơ sở để các cơ quan, cán bộ, công chức hành chính làm việc đúng thầm quyền và có sự  kiểm tra, giám sát. Thực tế cho thấy, nếu không bảo đảm sự công khai, minh bạch sẽ không thể phát hiện, xử lý và qua đó ngăn chặn hành vi lạm dụng quyền lực để thu lợi riêng (tham nhũng), từ đó bảo vệ được lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. Hoặc nếu không có bảo đảm trách nhiệm giải trình thì sẽ không thể buộc các cơ quan và cán bộ, công chức hành chính làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình bảo đảm hoạt động của bộ máy hành chính được liên tịc, thông suốt, có tính hệ thống, thống nhất, liên tục và hiệu quả. So với hoạt động của hệ thống cơ quan lập pháp và tư pháp, hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp có tính đa dạng, phức tạp và đặt ra những đòi hỏi cao hơn về tính thống nhất và kịp thời. Những thách thức và yêu cầu đó chỉ được giải quyết khi thông tin về tổ chức, hoạt động của các cơ quan trong hệ thống được phổ biến rộng rãi, cũng như trách nhiệm của mỗi cơ quan trong hệ thống được xác định rõ ràng à được thực thi đầy đủ.

Thứ tư, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình giúp bảo đảm hoạt động của bộ máy hành chính tuân thủ nguyên tắc thứ bậc và có sự phối hợp chặt chẽ với nhau. Nguyên tắc thứ bậc chỉ có thể thực hiện dựa trên sự công khai, minh bạch về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong hệ thống. Trong khi đó, yêu cầu về sự phối hợp đòi hỏi các cơ quan trong hệ thống phải công khai, minh bạch về những hoạt động đã và đang tiến hành để các cơ quan khác biết. Cuối cùng, trách nhiệm giải trình – với ý nghĩa là trách nhiệm chứng minh sự tin cậy – có tác dụng bảo đảm sự gắn kết, phối hợp, cũng như sự ổn định của trật tự thứ bậc trong toàn bộ máy cơ quan hành chính.

2. Chủ thể, nội dung, phương thức công khai, minh bạch

- Chủ thể thực hiện công khai, minh bạch

Chủ thể phải thực hiện công khai, minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân cán bộ, công chức, viên chức đang làm việc ở các cơ quan hành chính nhà nước ở tất cả các cấp. Bên cạnh đó, một số chủ thể khác cũng có thể phải thực hiện công khai, minh bạch khi tham gia các hoạt động phối hợp cùng các cơ quan hành chính nhà nước, ví dụ như các công ty hay tổ chức xã hội mà sử dụng ngân sách nhà nước để cung cấp một số dịch vụ công. Hiện tại, trong pháp luật Việt Nam, vấn đề công khai, minh bạch được quy định ở nhiều băn bản pháp luật các nhau, có thể chia thành 3 nhóm chủ thể, bao gồm: (1) Các cơ quan: Bao gồm các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở Trung ương và địa phương; kể cả các cơ quan hành pháp các cấp; (2) Các tổ chức: Bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, các tổ chức khác do dân cử có sử dụng ngân sách nhà nước và nguồn đóng góp của Nhân dân; (3) Các đơn vị: Bao gồm các đơn vị kinh tế và pháp nhân khác.

Ngoài ra, Luật PCTN năm 2018 còn quy định trách nhiệm của người đứng đầu; người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị, gồm các cơ quan hành chính (Khoản 2,3, Điều 5) hoặc được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ,… cũng có thể xác định là chủ thể có trách nhiệm thực hiện công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình.

Luật Tiếp cận thông tin xác định phạm vi và trách nhiệm cung cấp thông tin. Điều 9, Luật này quy định: Cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra, trừ trường hợp quy định tại Điều 6, Luật này; đối với trường hợp quy định tại Điều 7 thì cung cấp thông tin khi có đủ điều kiện theo quy định. UBND cấp xã có trách nhiệm cung cấp thông tin do mình tạo ra và thông tin do mình nhận được để trực tiếp thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, trừ trường hợp quy định tại Điều 6 (Khoản 1). Cơ quan nhà nước trực tiếp tổ chức thực hiện việc cung cấp thông tin (Khoản 2) trừ 9 trường hợp quy định tại Khoản 1, Điều 9.

- Nội dung, hình thức thực hiện công khai, minh bạch

Xét về nội dung, nguyên tắc, tất cả các vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đều phải công khai và tương ứng với nó là phải giải trình với các chủ thể liên quan khi cần thiết, trừ những thông tin ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, trật tự công cộng, đạo đức của xã hội, quyền và lợi ích hợp phá của các tổ chức, cá nhân hoặc đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước theo quy định của pháp luật. Về nội dung cụ thể, mỗi văn bản pháp luật nêu ở mục trên có quy định nội dung công khai, minh bạch khác nhau.

Cụ thể, Luật PCTN năm 2018 quy định nội dung công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức đơn vị (Điều 10), gồm:

Nhóm thứ nhất, bao gồm: (1) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ trong lực lượng vũ trang và công dân. (2) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công hoặc kinh phí huy động từ các nguộ hợp pháp khác. (3) Công tác tổ chức cán bộ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn. (4) Việc thực hiện chính sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường hợp trên mà theo quy định của pháp luật phải công khai, minh bạch.

Nhóm thứ hai, bao gồm tất cả các thủ tục hành chính do các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyền và có trách nhiệm thực hiện.

Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định 14 loại thông tin phải được công khai rộng rãi (Khoản 1, Điều 17). Ngoài thông tin quy định tại Khoản 1 Điều này, căn cư vào điều kiện thực tế, cơ quan nhà nước chủ động công khai thông tin khác do mình tạo ra hoặc nắm giữ (Khoản 2, Điều 17). Luật quy định về thông tin công dân được tiếp cận (Điều 5); thông tin công dân không được tiếp cận (Điều 6); thông tin công dân được tiếp cận có điều kiện (Điều 7)…

Việc công khai có thể thực hiện qua những hình thức: (a) Công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (b) Niêm yết tại trụ sở của cơ quan, tổ chức, đơn vị; (c) Thông báo bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; (d) Phát hành ấn phẩm; (đ) Thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; (e) Đăng tải trên cổng thông tin điện tửu, trang thông tin điện tử; (g) Tổ chức họp báo; (h) Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân [1]. Đối với hình thức họp báo, có thể tổ chức định kỳ hoặc đột xuất đối với vụ việc có liên quan đến tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường hợp pháp luật về báo chí có quy định khác [2].

Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định các hình thức, thời điểm công khai thông tin (Điều 18), gồm: (a) Đăng tải trên cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của cơ quan nhà nước; (b) Công khai trên phương tiện thông tin đại chúng; (c) Đăng Công báo; (d) Niêm yết tại trụ sở cơ quan nhà nước và các địa điểm khác; (đ) Thông qua việc tiếp công dân, họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn, của cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật; ( e) Các hình thức khác thuận lợi cho công dân do cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin xác định (Khoản 1). Trường hợp pháp luật có quy định về hình thức công khai đối với thông tin cụ thể thì áp dụng quy định đó. Trường hợp pháp luật không quy định cụ thể hình thức công khai thông tin thì căn cư vào điều kiện thực tế, cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin có thể lựa chọn một hoặc một số hình thức công khai thông tin quy định tại Khoản 1 Điều này bảo đảm để công dân tiếp cận được thông tin (Khoản 2)… Thời điểm công  khai thông tin đối với từng lĩnh vực được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan; trường hợp pháp luật chưa có quy định thì chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày tạo ra thông tin, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai thông tin (Khoản 4)…

3. Một số vấn đề đặt ra và kiến nghị

Thời gian qua, việc thực hiện công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị có những chuyển biến rõ nét, nhất là công khai, minh bạch về chính sách, pháp luật; hoạt động chất vấn, trách nhiệm giải trình… Các bộ, ngành, địa phương đã bổ sung, hoàn thiện quy định về công tác cán bộ, bảo đảm công khai, minh bạch, nhất là trong bổ nhiệm, tuyển dụng cán bộ, công chức, giới thiệu cán bộ ứng cử vào các vị trí lãnh đạo, quản lý của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội; công tác thi tuyển, tiếp nhận cán bộ, công chức đã được quan tâm chấn chỉnh.

Việc hoạch định, xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn dược khảo sát, công khai lấy ý kiến rộng rãi, tạo điều kiện để người dân cũng như toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về công khai, minh bạch từng bước được tăng cường. Đổi mới công nghệ quản lý cũng được chú trọng như mở rộng việc áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO, gắn với cảu cách thủ tục hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động… Tuy nhiên, vẫn còn những hạn chế nhất định:

- Hệ thống pháp luật về công khai, minh bạch còn chưa đồng bộ, thiếu tính nhất quán trong tổ chức và thực hiện. Nội dung, hình thức công khai còn chưa cụ thể.

- Tổ chức bộ máy về công khai, minh bạch còn chưa đồng nhất, thiếu và yếu.

- Đội ngũ cán bộ chuyên trách về thực hiện công khai, minh bạch còn yếu, thiếu, năng lực, trách nhiệm còn nhiều bất cập.

- Nguồn lực tài chính để xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về thông tin nhằm chỉ động công khai, minh bạch còn chưa đáp ứng được.

- Hạ tầng công nghệ truyền dẫn cơ sở dữ liệu quốc gia về thông tin chưa đáp ứng được trong bối cảnh hiện nay.

- Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật còn nặng về phô trương, hình thức, thiếu tính thực tiễn.

- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa được tổ chức thường xuyên, liên tục. Hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về công khai, minh bạch gần như chưa có chuyên đề riêng, dẫn đến những hạn chế nhất định trong tổ chức, thực hiện, vi phạm pháp luật về công khai, minh bạch đang diễn ra ở nhiều nơi, nhiều cấp, ngành.

- Đề án xây dựng chính phủ điện tửu đã đạt được những kết quả nhất định, nhưng vẫn chưa đồng bộ, các kênh cung cấp thông tin đến người dân còn hạn chế, chưa được thực hiện đầy đủ.

Từ một số những tồn tại, bất cập nêu trên, để pháp luật về công khai, minh bạch đi vào cuộc sống, cần quan tâm đến một số giải pháp sau:

Một là, tập trung nguồn lực để xây dựng đồng bộ Đề án Chính phủ điện tử nhằm tạo cơ sở nền tảng kỹ thuật, hạ tầng thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về thông tin cho từng ngành, từng lĩnh vực để chủ động công khai thông tin, minh bạch thông tin phục vụ quyền tiếp cận thông tin của công dân.

Hai là, tiếp tục tuyên truyền, phổ biến pháp luật và nâng cao nhận thưc của cán bộ, đảng viên về công khai, minh bạch cũng như đạo đức công vụ để đáp ứng tốt nhất nhu cầu tiếp cận thông tin của công dân. Mặt khác, cũng cần phải tuyên truyền sâu rộng chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đến cộng đồng dân cư trên nhiều phương diện, hình thức một cách thiết thực, hiệu quả để qua đó nâng cao nhận thức pháp luật của Nhân dân, tạo sự đồng tình, đồng thuận trong thực hiện chính sách, pháp luật.

Ba là, hoàn thiện công cụ pháp lý để công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát cũng như giải quyết đơn thư, khiếu nạo của tổ chức, cá nhân về thực hiện pháp luật công khai, minh bạch được hiệu lực, hiệu quả. Phải quy định rõ về nội dung, hình thức và biện pháp xử lý nghiêm những tổ chức, cá nhân không tuân thủ pháp luật về công khai, minh bạch.