Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính ở Việt Nam

1. Quyền tiếp cận thông tin trong xét xử các vụ án hành chính

Quyền tiếp cận thông tin được ví như ô xy của nền dân chủ, là công cụ quan trọng để Nhân dân thực hiện giám sát, phản biện xã hội, tham gia quản lý xã hội, quản lý Nhà nước; là quyền cơ bản để thực hiện các quyền khác của con người, thúc đẩy thực thi pháp quyền và quản trị tốt, làm cho các cơ quan nhà nước hoạt động hiệu quả hơn. Về nội hàm và phạm vi của thông tin, theo cách tiếp cận phổ biến nhất thì thông tin là "điều mà người ta đánh giá hoặc nói đến; là tri thức, tin tức" [1] hay “thông tin là… khái quát về các điều hiểu biết, tri thức thu được qua nghiên cứu, khảo sát hoặc trao đổi giữa các đối tượng với nhau”[2] Trong bối cảnh xã hội ngày nay, thông tin trở thành nhu cầu cấp thiết của con người, trở thành động lực của sự phát triển xã hội. Mọi tri thức xã hội đều bắt nguồn từ một thông tin nào đó. Mọi quan hệ xã hội của con người đều phải dựa trên một hình thức chia sẻ thông tin nhất định. Trong đó thông tin tương tác giữa nhà nước và công dân có vai trò đặc biệt quan trọng, bảo đảm hiệu quả hoạt động của nhà nước cũng như quyền cơ bản của công dân.

Nghiên cứu này xem xét khía cạnh quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính, trong đó, tập trung vào quyền tiếp cận thông tin của người khởi kiện trong các vụ án hành chính. Đây là vấn đề rất cấp thiết ở nước ta hiện nay, bởi lẽ, mặc dù đã có quy định về nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính (Điều 17;Luật Tố tụng hành chính 2015), tuy nhiên, thực tế xét xử cho thấy, cá nhân người khởi kiện bao giờ cũng là đối tượng yếu thế hơn so với người bị khởi kiện – là người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước. Do đó việc tiếp cận thông tin của người khởi kiện luôn gặp khó khăn hơn, cần có cơ chế bảo đảm thực hiện chặt chẽ hơn, cụ thể hơn.

Tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính có nội hàm xuất phát từ quyền tiếp cận thông tin nói chung, tuy nhiên, lại mang những đặc thù riêng của thông tin trong tố tụng hành chính. Theo đó, các thông tin mà người khởi kiện tiếp cận là các văn bản, giấy tờ, hình ảnh, bản ghi âm, lời tường trình của người có liên quan đến vụ án hành chính đó. Quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính của người khởi kiện là quyền của người khởi kiện nhằm tìm kiếm, ghi chép, sao chụp, phổ biến/trao đổi các tài liệu, chứng cứ từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của bản thân – quyền này được pháp luật thừa nhận và bảo đảm thực hiện.

Quyền tiếp cận thông tin có vai trò hết sức quan trọng trong xét xử các vụ án hành chính, điều đó được thể hiện thông qua các khía cạnh cụ thể như:

Thứ nhất, tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính góp phần bảo đảm hiệu quả hoạt động xét xử vụ án hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Thứ hai, quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính góp phần thực hiện trách nhiệm của Nhà nước trước công dân, bảo đảm hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp.

Thứ ba, quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính góp phần nâng cao uy tín của Nhà nước thông qua việc nâng cao chức năng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp; xây dựng mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, giúp người dân ngày một tin tưởng vào sự công minh của hệ thống pháp luật.

Thứ tư, quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính góp phần phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Để bảo đảm thực hiện tốt các khía cạnh trên của quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính, cần thực hiện một số nguyên tắc cơ bản như: sự bình đẳng trong tiếp cận thông tin tố tụng hành chính của mọi chủ thể; thông tin trong tố tụng hành chính phải được cung cấp chính xác, đầy đủ, minh bạch, kịp thời, nhanh chóng; thông tin cung cấp đồng thời phải tuân thủ các nguyên tắc bảo vệ bí mật đời tư, bí mật quốc gia, dân tộc và các giới hạn quyền con người…

2. Pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính ở Việt Nam

Quyền tiếp cận thông tin trong xét xử các vụ án hành chính nói riêng cũng như trong tố tụng hành chính nói chung được thể hiện trên ba phương diện chính, đó là: quyền tìm kiếm thông tin; quyền tiếp nhận thông tin; quyền phổ biến, trao đổi thông tin. Những căn cứ pháp lý cơ bản của quyền này được thể hiện trong Hiến pháp 2013 [3] Luật Tố tụng hành chính 2015 [4] Luật Tiếp cận thông tin 2016 [5] Luật Phòng, chống tham nhũng 2018 [6]… ngoài ra là một số luật chuyên ngành như Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Báo chí, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật...

Qua nghiên cứu, rà soát, đánh giá hệ thống pháp luật hiện hành, có thể thấy, các quy định về trách nhiệm công khai, minh bạch và cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước ngày càng được quy định chặt chẽ, rõ ràng, cụ thể hơn. Các thông tin được công khai, minh bạch trên nhiều phương diện, với nhiều nội dung khác nhau, trong đó có các thông tin liên quan đến tố tụng hành chính, xét xử vụ án hành chính. Riêng với hoạt động tư pháp, cụ thể là các vấn đề liên quan đến tố tụng hành chính cho thấy quy định về quy trình thụ lý và giải quyết các vụ án, quy định việc cung cấp thông tin cho các đương sự trong vụ kiện hành chính, quy định công khai, minh bạch trong quá trình tranh tụng, quy định cho phép luật sư được tiếp cận với vụ án, cũng như sao chụp các tài liệu phục vụ cho hoạt động nghề nghiệp... đã tạo nên cơ sở pháp lý quan trọng trong việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của đương sự trong xét xử các vụ án hành chính. Cách thức tiếp cận thông tin, thời gian, trình tự của việc cung cấp thông tin, trách nhiệm cụ thể của các bên liên quan tới tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính đã được quy định cụ thể, điều này tạo cơ hội để đương sự có thể tiếp cận một cách nhanh chóng nhất, thuận tiện nhất tới các thông tin liên quan tới vụ án của mình.

Thực tế những năm qua, án hành chính có xu hướng tăng về số lượng. Giai đoạn từ năm 2015 đến tháng 7/2022, trên phạm vi cả nước, Tòa án đã thụ lý khoảng 79.021 vụ án hành chính. Tuy nhiên một kết quả đáng mừng là chất lượng xét xử các vụ án hành chính ngày một nâng cao thể hiện ở việc số vụ án được giải quyết tăng nhanh, trong khi các vụ án bị hủy, sửa do lỗi của công tác xét xử ngày một giảm. Trong giai đoạn 2019 – 2021[7] Tòa án nhân dân (TAND) các cấp đã giải quyết đạt tỷ lệ 81,2%, vượt chỉ tiêu Quốc hội giao tại Nghị quyết số 96 [8] (là trên 60%); Tỷ lệ án bị hủy, sửa do lỗi chủ quan giảm 2,59% so với giai đoạn 2015-2017. Nếu như giai đoạn năm 2015- 2017, có tới 117 vụ để quá hạn luật định vì lý do chủ quan của Tòa án thì ở giai đoạn 2019 – 2021 con số này giảm rất nhiều chỉ còn có 02 vụ; đồng thời cũng không có bản án tuyên không rõ, khó thi hành. Việc các vụ án hành chính đã được giải quyết hiệu quả hơn cho thấy năng lực thi hành công vụ của Tòa án đã được nâng cao thông qua việc cải tổ, nâng cao chất lượng bộ máy, nguồn nhân lực; các cơ chế bảo đảm quyền của đương sự đã được Tòa án thực hiện tốt hơn, trong đó có cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin. Việc Tòa án chủ động thu thập thông tin, hỗ trợ đương sự thu thập thông tin, chứng cứ đã giúp rút ngắn thời gian giải quyết vụ án, nâng cao chất lượng các bản án được tuyên dẫn đến tỷ lệ án sai, án phải sửa giảm mạnh so với giai đoạn trước. Bên cạnh đó, các Tòa án hiện nay cũng đã chủ động thực hiện nhiều biện pháp nhằm giải quyết nhanh các khiếu nại, khiếu kiện hành chính trong đó có việc tổ chức đối thoại, hòa giải, ủy thác tư pháp. Những biện pháp này đã thúc đẩy thực hiện quyền tiếp cận thông tin một cách hiệu quả hơn từ đó bảo vệ các quyền khác của đương sự.

Tuy nhiên, việc xét xử, giải quyết các vụ án hành chính hiện cũng đang tồn tại nhiều hạn chế như : một số địa phương, tỷ lệ giải quyết các vụ án hành chính còn thấp, chưa đạt chỉ tiêu Quốc hội giao (TP Hồ Chí Minh giải quyết đạt tỷ lệ 56,3%; tỉnh Kiên Giang đạt tỷ lệ 58%); chất lượng án hành chính được giải quyết chưa đạt được kỳ vọng đề ra dẫn chứng là số lượng các bản án, quyết định bị hủy mặc dù đã giảm so với giai đoạn trước tuy nhiên vẫn cao hơn so với chỉ tiêu Quốc hội đề ra. Con số cụ thể là có tới 5,58% số bản án bị hủy trong khi yêu cầu Quốc hội đề ra là 1,5%; TAND các cấp vẫn mắc nhiều vi phạm dẫn tới Viện kiểm sát nhân dân ( VKSND) phải kiến nghị yêu cầu khắc phục, trong đó, không chỉ có kiến nghị về thủ tục tố tụng (125 kiến nghị) mà còn cả kiến nghị về nội dung (138 kiến nghị). Điển hình như tại Hà Nội, VKSND hai cấp thành phố Hà Nội đã ban hành 46 kiến nghị với TAND thành phố Hà Nội và được chấp nhận 100% [9] Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại trên trong đó có nguyên nhân là việc chưa bảo đảm thực hiện tốt quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính nói chung và trong xét xử các vụ án hành chính nói riêng.

Những năm qua với sự tích cực trong triển khai, thực hiện Luật Tiếp cận thông tin, Luật Tố tụng hành chính, quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính đã được bảo đảm hiệu quả hơn, điều này được thể hiện qua một số nội dung:

Thứ nhất, các Tòa án đã chủ động, tích cực hơn trong việc bảo đảm quyền được tiếp cận thông tin của các đương sự.

 Luật Tố tụng hành chính đã quy định cụ thể về quyền tiếp cận thông tin của các đương sự, cụ thể là các quy định: mọi đương sự đều có quyền yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ (Điều 93); mọi đương sự có quyền được thông tin về các tài liệu, chứng cứ liên quan từ các đương sự, các cá nhân, tổ chức, cơ quan có liên quan, từ các cơ quan tiến hành tố tụng (Điều 18, Điều 98); mọi đương sự đều có quyền tiếp cận, sử dụng, chia sẻ các thông tin, tài liệu, chứng cứ  (Điều 98); mọi đương sự đều được tòa án bảo đảm quyền tiếp cận thông tin (điều 9). Nhận thức rõ quyền tiếp cận thông tin của các đương sự cũng như trách nhiệm của các cơ quan quản lý trong việc bảo đảm quyền hợp pháp này của đương sự, các Tòa án đã tăng cường công tác phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng hồ sơ vụ án, thu thập đầy đủ chứng cứ cần thiết nhằm bảo đảm giải quyết vụ án đúng pháp luật; chủ động tham mưu cho cấp ủy địa phương về giải quyết vụ án hành chính. Theo báo cáo của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, tính đến hết năm 2021 trên phạm vi cả nước cho thấy có 52 địa phương, tỉnh ủy, thành ủy đã ký Quy chế phối hợp với Ban Cán sự đảng Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan có liên quan tại địa phương nhằm tăng cường công tác phối hợp trong giải quyết các vụ án hành chính; 15 tỉnh ủy, thành ủy và Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã ban hành Chỉ thị về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính [10].

Thứ hai, sử dụng quyền tiếp cận thông tin như một trong những công cụ quan trọng để nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính.

Để rút ngắn thời gian giải quyết vụ án, tiết kiệm thời gian, công sức, tiền bạc cho các đương sự, Tòa án các cấp đã tích cực triển khai, thực hiện các phiên đối thoại, hòa giải giữa các đương sự để các đương sự tiếp cận được với các thông tin, quan điểm của phía đương sự khác, thực hiện tốt hơn các quyền đối chất, chia sẻ, cung cấp thông tin giữa các đương sự. Từ ngày 01/10/2021 đến ngày 31/7/2022 các Tòa án đã đối thoại thành công 249 vụ án, đạt 6,7% trên tổng số 3.714 vụ án hành chính đã được giải quyết. Các đương sự cũng đã chủ động tham dự các phiên đối thoại, hòa giải để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của bản thân, bảo đảm các quyền hợp pháp cũng như các quyết định mà mình đã ban hành. Nhiều tỉnh thành UBND hoặc người đại diện đã tham gia 100% các phiên đối thoại và phiên tòa (như Bắc Kạn, Hà Tĩnh, Kon Tum, Ninh Thuận, Sơn La, Vĩnh Long); một số địa phương, mặc dù số lượng án hành chính khá lớn nhưng UBND hoặc người đại diện vẫn bố trí tham gia phần lớn các phiên đối thoại, phiên tòa (Bắc Giang đạt 99,7%; Đồng Nai 98,3%; Nghệ An đạt 99,4% ) [11].

Thứ ba, Viện Kiểm sát đã thực hiện tốt hơn chức năng giám sát tư pháp, giám sát thực hiện các quy định về quyền tiếp cận thông tin của các đương sự.

Luật Tố tụng hành chính đã quy định rõ trách nhiệm của Viện kiểm sát trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của đương sự, theo đó Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị (khoản 6, Điều 84).

Theo báo cáo cho thấy tỷ lệ kháng nghị của Viện kiểm sát tăng qua các năm trong đó, kháng nghị cùng cấp đạt 75%, tăng 8,45% so với giai đoạn trước. Các Viện kiểm sát địa phương đã kịp thời phát hiện các vi phạm, sai phạm của Tòa án để kiến nghị sửa đổi, khắc phục. Tòa án chấp nhận 138/140 kiến nghị về nội dung, đạt 98,3%; chấp nhận 125/125 kiến nghị về thủ tục tố tụng, đạt 100% [12]. Trong các kiến nghị về nội dung, Viện kiểm sát các địa phương đã chú trọng đến nội dung bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân mà cụ thể là việc chú trọng giám sát công tác cung cấp, chia sẻ thông tin, chứng cứ, tài liệu từ các đương sự, các cơ quan nhà nước, Tòa án...Sự giám sát chặt chẽ của Viện kiểm sát cũng giúp bảo vệ tài liệu, chứng cứ vụ án, người làm chứng khi mà người làm chứng bị đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc để không cung cấp chứng cứ hoặc cung cấp chứng cứ sai sự thật thì Tòa án có quyền yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự nếu hành vi đó có dấu hiệu tội phạm.

3. Một số hạn chế, vướng mắc

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hiện pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính cũng cho thấy còn tồn tại một số hạn chế, vướng mắc, cụ thể:

Thứ nhất, người dân còn gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận thông tin về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.  Luật Tiếp cận thông tin quy định công dân được tiếp cận thông tin của cơ quan nhà nước, trừ thông tin không được tiếp cận hoặc tiếp cận có điều kiện (Điều 5). Tuy nhiên, sau hơn 05 năm Luật Tiếp cận thông tin có hiệu lực chính thức, hiện nay việc tiếp cận thông tin của người dân vẫn còn nhiều vướng mắc.

Điểm thành phần Chỉ số nội dung công khai minh bạch trong Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI năm 2021 vẫn tương đối thấp chỉ dao động từ 4,20 điểm đến 6,25 điểm trên thang 10 điểm [13].Điều này cho thấy việc công khai thông tin về các thủ tục hành chính tại các địa phương còn yếu, làm hạn chế quyền tiếp cận thông tin chính đáng của người dân.

Mặc dù Nhà nước ta đang đẩy mạnh xây dựng Chính phủ điện tử, áp dụng chuyển đổi số trong quản trị nhà nước, tuy nhiên quá trình triển khai ứng dụng các điều kiện trên vào công khai, minh bạch thông tin vẫn còn hạn chế. Chưa tìm thấy đầu mối cung cấp thông tin và chuyên mục tiếp cận thông tin của 82,4% cơ quan, chưa tìm thấy danh mục thông tin phải công khai của 91,3% cơ quan và đặc biệt, chưa tìm thấy danh mục thông tin cung cấp có điều kiện của 100% cơ quan [14]. Theo điều tra của Viện Khoa học Môi trường và Xã hội [15]. mới chỉ có 19,5% các công chức được hỏi trả lời rằng họ chủ động cung cấp thông tin cho người dân, điều này phản ánh thực trạng các cơ quan nhà nước chưa thực hiện tốt trách nhiệm công khai, cung cấp thông tin cho người dân.

Thứ hai, Tòa án cũng như các đương sự còn gặp nhiều khó khăn trong việc thu thập, tìm kiếm thông tin, tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ án.

Thực tế cho thấy, sau khi Luật Tiếp cận thông tin, Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, đi vào cuộc sống, nhận thức của các cơ quan nhà nước cũng như của xã hội về quyền tiếp cận thông tin vẫn còn nhiều hạn chế trên cả hai phương diện là nhận thức về quyền tiếp cận thông tin và nhận thức về trách nhiệm công khai, cung cấp thông tin. Ở phương diện quyền, các đương sự do chưa nắm được quyền của mình mà chưa thực hiện yêu cầu các đương sự, các cơ quan, tổ chức có liên quan cung cấp các tài liệu, chứng cứ hoặc chưa yêu cầu Tòa hỗ trợ quá trình tìm kiếm thu thập thông tin. Ở phương diện trách nhiệm cung cấp thông tin, một số cơ quan, tổ chức chưa thực sự quan tâm đến công tác phối hợp với Tòa án, thậm chí chưa làm hết trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật trong việc công khai, minh bạch thông tin; cung cấp tài liệu, chứng cứ, giám định theo yêu cầu của cơ quan tố tụng. Báo cáo của Ủy ban tư pháp của Quốc hội cho thấy 57/63 đơn vị Tòa án cấp tỉnh phản ánh khó khăn trong việc thu thập chứng cứ. Tình trạng chậm cung cấp chứng cứ, tài liệu trong thời hạn luật định theo yêu cầu của Tòa án là rất phổ biến và kéo dài qua nhiều năm, gây khó khăn cho Tòa án trong giải quyết vụ án, gây bức xúc cho người khởi kiện; một số Ủy ban nhân dân trả lời không còn lưu giữ, lưu giữ không đầy đủ hoặc đã bị thất lạc; một số vụ án, Ủy ban nhân dân không cung cấp tài liệu, chứng cứ và cũng không trả lời lý do không cung cấp; Tòa án phải nhiều lần gửi văn bản hoặc liên hệ để đôn đốc việc giao nộp, cung cấp chứng cứ... dẫn tới kéo dài thời gian giải quyết vụ án [16].

Thứ ba, đối thoại, đối chất, tranh tụng được coi là các phương thức để Tòa án bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của các đương sự, tuy nhiên, thực tế cho thấy các đương sự bị khởi kiện hiện không thực hiện nghiêm túc các quy định về tham gia tố tụng hành chính. Theo báo cáo của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, trong 3 năm (2019-2021), có tới 32,6% số phiên đối thoại và 27,8% số phiên tòa không có sự tham gia của UBND hoặc người đại diện. Thậm chí như tại một số tỉnh, thành phố, Chủ tịch UBND tỉnh/thành phố (hoặc người được ủy quyền tham gia tố tụng) vắng mặt 100% tại các phiên đối thoại và phiên tòa [17]. Việc các đương sự không tham gia các phiên đối thoại, phiên xét xử không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền được tiếp nhận thông tin của đương sự khác mà chính họ cũng khước từ quyền được tiếp nhận thông tin của bản thân mình. Bên cạnh đó, việc đương sự hoặc người được ủy quyền vắng mặt tại các phiên đối thoại, xét xử dẫn đến phiên tòa xét xử công khai bị mất phần tranh tụng. Như vậy, nguyên tắc bản án, quyết định của Tòa án phải dựa vào kết quả tranh tụng công khai khi xét xử đã được Hiến pháp và pháp luật quy định không còn ý nghĩa. Đây cũng là những ví dụ điển hình cho sự thiếu trách nhiệm, thờ ơ trong việc chấp hành quy định, kỷ cương luật pháp của chính những cán bộ quản lý công quyền. Vì vậy, đến lúc cần phải có cơ chế giám sát, chế tài mạnh hơn để ngăn chặn thực trạng trên.

Thứ tư, việc thực hiện bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của đương sự của Tòa án còn chưa được thực hiện tốt. Tòa án có chức năng thu thập, xác minh thông tin, chứng cứ của vụ án cũng như yêu cầu các bên liên quan cung cấp các thông tin, chứng cứ phục vụ cho công tác xét xử. Tuy nhiên trong thực tế, một số Tòa án chưa thực hiện tốt các chức năng này. Cụ thể ở chức năng yêu cầu các bên cung cấp thông tin vẫn còn tình trạng kiêng nể, ngại va chạm giữa Tòa án với các cơ quan quản lý nhà nước; hay việc Tòa án chưa thực hiện nghiêm chức năng giám sát việc cung cấp tài liệu và tham gia tố tụng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân. Ngoài ra hiện nay việc ủy thác của Tòa án trong việc thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ vẫn chưa đem lại hiệu quả nguyên nhân một phần là do những hạn chế trong các quy định về ủy thác Tòa án. Bên cạnh đó, cũng phải nhắc đến việc các Tòa án chưa chủ động thực hiện ủy thác hoặc ủy thác cho đối tượng chưa phù hợp. Ngoài ra, cơ cấu một số Tòa án hiện nay còn hạn chế về biên chế, thiếu một số chức danh nhất là chức danh thẩm phán sơ cấp ở các Tòa án nhân dân cấp huyện. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa án, đặc biệt với công tác thu thập, tài liệu chứng cứ của vụ án bởi đây là công việc phức tạp. 

Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên được chỉ ra như sau:

Về pháp luật

Thứ nhất, Hiến pháp 2013 khẳng định “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”(Điều 25). Tuy nhiên trong quá trình cụ thể hoá quy định của Hiến pháp về tiếp cận thông tin xuất hiện tình trạng thiếu thống nhất, đồng bộ giữa các luật chuyên ngành, đặc biệt là trong việc cụ thể hóa các nguyên tắc về thực hiện và hạn chế thực hiện quyền tiếp cận thông tin. Ngoài ra, còn thiếu quy định về quyền tiếp cận thông tin của người dân cũng như trách nhiệm cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước ở một số ngành, lĩnh vực.

Thứ hai, pháp luật hiện hành hiện mới chỉ tập trung vào việc xác định trách nhiệm cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước và trao quyền tự quyết định việc cung cấp thông tin cho các cơ quan nhà nước mà còn thiếu các quy định trong quyền được chủ động yêu cầu cung cấp thông tin của công dân; trách nhiệm buộc phải cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước... Cụ thể với các hành vi không thi hành quyết định của Tòa án về việc cung cấp tài liệu chứng cứ, Luật Tố tụng hành chính quy định các cơ quan, cá nhân, tổ chức sẽ bị xử phạt hành chính hoặc kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên hiện chưa có các quy định cụ thể về mức xử phạt, hình thức xử phạt.

Thứ ba, còn thiếu quy định về quy trình, thủ tục, thời hạn cung cấp thông tin trong hoạt động tố tụng hành chính, bao gồm cả quy trình, thủ tục, thời hạn công bố công khai thông tin và cung cấp thông tin theo yêu cầu; đặc biệt là, chưa có quy định về thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến cung cấp thông tin trong hoạt động tố tụng hành chính.

Thứ tư, các quy định về việc tham gia phiên đối chất, phiên tòa của các đương sự hoặc người được ủy quyền còn lỏng lẻo, thiếu chặt chẽ dẫn đến tình trạng các đương sự chưa thực hiện nghiêm việc tham dự các phiên đối chất, phiên tòa trong tố tụng hành chính, ảnh hưởng quyền của các đương sự khác cũng như tới thời gian xử lý vụ việc của Tòa án.

Thứ năm, các quy định về cơ chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính còn một số lỗ hổng như: Việc cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước vẫn mang tính chắp vá, chưa đồng bộ, nhất là trách nhiệm của Tòa án và các cơ quan nhà nước nắm giữ thông tin phải cung cấp cho đương sự; các chế tài xử phạt vi phạm việc không cung cấp thông tin, hoặc cung cấp thông tin không kịp thời, quá thời hạn cho phép vẫn còn chưa đủ mạnh.

Thứ sáu, trong quy định về ủy thác của Tòa án trong việc thu thập chứng cứ chưa nêu rõ cơ quan nào, đơn vị nào được ủy thác cũng như những điều kiện bảo đảm để được nhận ủy thác từ Tòa án. Điều này dẫn đến việc ủy thác chưa đúng đối tượng, gây khó khăn cho cơ quan được ủy thác trong việc thực hiện trách nhiệm thu thập, tài liệu chứng cứ liên quan đến án hoặc dẫn đến việc đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan được ủy thác.

Về thực hiện pháp luật

Thứ nhất, nhận thức của người dân về quyền hiến định, luật định – quyền tiếp cận thông tin cũng như phương thức bảo vệ các quyền đó khi có sự xâm phạm từ phía các chủ thể khác đã được nâng cao, đây là điều kiện thúc đẩy bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong xét xử các vụ án hành chính  

Thứ hai, còn một số cơ quan nhà nước và cán bộ công chức nhà nước vẫn chưa ý thức được hết trách nhiệm, nghĩa vụ của mình đối với quyền tiếp cận thông tin nói chung và tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính nói riêng. Vẫn diễn ra tình trạng lạm dụng, cố tình hiểu sai các quy định về dạng thông tin mật, những văn bản mật, không được phép công bố để từ chối cung cấp thông tin khi được yêu cầu của một số cơ quan nhà nước.

 Thứ ba, nhiều vấn đề tồn tại trong năng lực chuyên môn cũng như đạo đức nghề nghiệp của một số công chức, người có thẩm quyền trong  các cơ quan tố tụng hành chính, của Hội đồng xét xử dẫn đến, làm giảm hiệu quả của việc xét xử các vụ án hành chính, chưa phát huy giá trị của Luật Tiếp cận thông tin, Luật Tố tụng hành chính... trong thực tiễn.

Thứ tư, việc xây dựng Chính phủ điện tử, cơ sở dữ liệu thông tin quốc gia, thông tin ngành còn chưa đáp ứng được nhu cầu tiếp cận thông tin của người dân. Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong xét xử các vụ án hành chính cho thấy sự cần thiết trong việc bổ sung, sửa đổi hoàn thiện cơ sở pháp lý và củng cố các điều kiện cần thiết để bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin của đương sự, nâng cao hiệu quả xét xử các vụ án hành chính, xây dựng một nền hành chính minh bạch, hiệu lực, hiệu quả, thúc đẩy xây dựng Nhà nước “của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”.

4. Giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong xét xử vụ án hành chính

Tiếp cận thông tin được coi là một trong 5 bước của quy trình tố tụng hành chính ở nhiều quốc gia trên thế giới [18]. Do đó, để bảo đảm hiệu quả, hiệu lực của quá trình xét xử các vụ án hành chính nói chung, cũng như bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của đương sự trong xét xử các vụ án hành chính, cần có giải pháp hoàn thiện - hệ thống chính sách pháp luật cũng như công tác tổ chức, thực hiện pháp luật. Cụ thể:

Giải pháp chung:

Để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin nói chung và tiếp cận thông tin của đương sự trong xét xử vụ án hành chính nói riêng, cần dựa trên việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân đã được thể hiện rõ trong Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật; Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp, trong đó: Nhà nước xác lập các cơ chế bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền của công dân trong các mối quan hệ xã hội và khi nảy sinh các tranh chấp, đặc biệt các tranh chấp phát sinh trong quan hệ hành chính giữa công dân với các cơ quan nhà nước; Nâng cao chất lượng và hoạt động của các cơ quan tư pháp nhằm xây dựng một nền công lý và dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

Để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân nói chung và của đương sự trong các vụ án hành chính nói riêng, vai trò của các cơ quan hành chính, cơ quan tố tụng là vô cùng quan trọng. Do đó, cần xây dựng một nền hành chính cởi mở, công khai, minh bạch trong đó trình tự, thủ tục công khai thông tin, yêu cầu và cung cấp thông tin cần được quy định rõ và theo nguyên tắc “công khai tối đa, ngoại lệ tối thiểu” và tạo thuận lợi ở mức cao nhất cho các chủ thể liên quan trong tố tụng hành chính tiếp cận được thông tin, tài liệu, chứng cứ. Muốn thực hiện điều đó, cần thực hiện cải cách hành chính gắn với đơn giản hóa các thủ tục hành chính, đồng thời, xây dựng bộ máy hành chính phù hợp, trong đó cụ thể hóa các đầu mối cung cấp thông tin.

Để xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính, cần xây dựng một hệ giá trị, cơ sở nhằm bảo đảm thực hiện quyền. Theo đó, cần bảo đảm bình đẳng thực chất giữa các đương sự trong tố tụng hành chính; quy định cụ thể trách nhiệm của nền hành chính quốc gia nói chung và của người bị kiện trong tố tụng hành chính nói riêng; nâng cao vai trò giám sát thực hiện quyền tiếp cận thông tin; các quy định, chế tài thực hiện; xây dựng hệ thống dữ liệu thông tin ngành, thông tin quốc gia.

Giải pháp cụ thể:

Thứ nhất, nâng cao nhận thức

Nâng cao nhận thức của cả hệ thống chính trị về các nguyên tắc bảo đảm quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp 2013; theo quan điểm, đường lối của Đảng về phát triển xã hội, xây dựng thể chế, xây dựng con người trong thời đại mới đã được cụ thể hóa trong các văn kiện Đại hội Đảng.

Nâng cao nhận thức của toàn xã hội về quyền được thông tin, quyền tiếp cận thông tin, quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính đã được Hiến định, luật định thông qua việc thay đổi phương thức, nội dung tuyên truyền phù hợp với từng đối tượng tiếp nhận.

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật

Hoàn thiện các quy định về tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính, trong quan tâm hơn đến:

Mở rộng phạm vi thông tin mà các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin trong tố tụng hành chính thay vì chỉ cung cấp “ tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý” (Điều 10- Luật Tố tụng hành chính), bằng việc chia sẻ, cung cấp các thông tin mà mình được biết phục vụ cho công tác xét xử.

Hiện nay, với các sai phạm trong việc thực hiện nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, Điều 10 Luật Tố tụng hành chính quy định mới chỉ quy định “phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ đó; trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát biết” mà chưa nêu rõ các hình thức chịu trách nhiệm, các hình thức xử phạt, xử lý. Do đó cần quy định chặt chẽ hơn về các hình thức xử lý vi phạm trong việc giao nộp, cung cấp các tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ án hành chính, đảm bảo tính nghiêm minh, tính răn đe của pháp luật.

Điều 92, Luật Tố tụng hành chính quy định “Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, Tòa án có thể ra quyết định ủy thác để Tòa án khác hoặc cơ quan có thẩm quyền quyền”, tuy nhiên lại chưa quy định rõ các cơ quan nào được phép ủy quyền, tiêu chí để lựa chọn cơ quan nhận ủy quyền của toà án. Điều này gây khó khăn cho việc lựa chọn cơ quan được ủy thác cũng như khó khăn cho cơ quan chịu sự ủy thác. Do đó cần quy định rõ ràng cơ quan nào được ủy thác, nhiệm vụ cụ thể cũng như trách nhiệm của các cơ quan chịu ủy thác trong việc tiến hành điều tra, xác minh, thu thập thông tin phục vụ cho hoạt động xét xử vụ án hành chính.

Hoàn thiện các quy định về tổ chức đối thoại để đảm bảo các bên liên quan thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình theo đúng quy định của pháp luật. Khoản 3 Điều 137 Luật Tố tụng hành chính quy định: “Trong vụ án có nhiều đương sự, mà có đương sự vắng mặt, nhưng các đương sự có mặt vẫn đồng ý tiến hành phiên họp và việc tiến hành phiên họp đó không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự vắng mặt thì Thẩm phán tiến hành phiên họp giữa các đương sự có mặt; nếu các đương sự đề nghị hoãn phiên họp để có mặt tất cả các đương sự trong vụ án thì Thẩm phán phải hoãn phiên họp và thông báo bằng văn bản việc hoãn phiên họp, mở lại phiên họp cho các đương sự”. Tuy nhiên quy định này lại bị nhiều đương sự lợi dụng để bao biện lý do vắng mặt hoặc trì hoãn việc giải quyết vụ án. Do đó cần có các quy định cụ thể về số lần tối đa đương sự được vắng mặt có lý do chính đáng và số lần các đương sự được quyền đề nghị hoãn phiên họp để có mặt tất cả các đương sự trong vụ án. Điều 136 Luật Tố tụng hành chính quy định nếu không thể tiến hành đối thoại được Thẩm phán tiến hành phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ mà không tiến hành việc đối thoại. Tuy nhiên cần quy định trong thời gian bao lâu Tòa án phải mở lại phiên đối thoại tiếp theo và số lần tổ chức đối thoại tối đa là bao nhiêu?.

Thứ ba, thực hiện pháp luật

Nâng cao năng lực nhận thức, năng lực chuyên môn của các cơ quan thực hiện tố tụng hành chính, của đội ngũ cán bộ công chức, viên chức thực hiện tố tụng hành chính thông qua một số giải pháp như: rõ ràng, minh bạch trong quy định về tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, cơ cấu của các cơ quan tố tụng hành chính; nâng cao trình độ nhận thức, năng lực thi hành pháp luật, cũng như phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức; xây dựng cơ chế phối hợp, chia sẻ, cung cấp thông tin giữa các cơ quan nhà nước nhằm phục vụ cho công tác thu thập tài liệu, chứng cứ phục vụ cho giải quyết các vụ án hành chính được hiệu lực, hiệu quả.

Nâng cao trách nhiệm cung cấp, công khai, minh bạch thông tin của các cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện “Quy chế cung cấp thông tin cho công dân” của từng cơ quan, đơn vị trong đó thể hiện rõ danh mục các tài liệu bắt buộc phải công khai, danh mục thông tin cung cấp có điều kiện; thiết lập mục, trang cung cấp thông tin trên cổng/trang thông tin điện tử của cơ quan mình; thực hiện công khai đầu mối cung cấp thông tin. Cần xây dựng cơ quan chuyên trách thực hiện chức năng giám sát việc thực thi quyền tiếp cận thông tin, cấp quyền xử lý sai phạm cho cơ quan này.

Với các cơ quan báo chí, truyền thông, các tổ chức chính trị, xã hội, cần nâng cao chức năng giám sát, thực hiện giám sát bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính.

Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia, dữ liệu ngành, dữ liệu địa phương đầy đủ, chi tiết, có sự liên thông, liên kết, chia sẻ thông tin; bảo đảmcông khai thông tin trên các trang tin điện tử của các cơ quan nhà nước, niêm yết tại các trụ sở cơ quan, trên các phương tiện thông tin đại chúng một cách kịp thời, đầy đủ, chính xác, dễ hiểu, dễ tiếp cận.

Ứng dụng công nghệ thông tin trong cải cách hoạt động tố tụng hành chính bảo đảmquyền tiếp cận thông tin của các đương sự; Tổ chức số hóa tài liệu thuận tiện trong tiếp cận thông tin, dễ dàng tra cứu. Với mỗi một vụ án hành chính, có thể lập kho dữ liệu thông tin, chứng cứ để các đương sự, người có liên quan, người quan tâm chia sẻ, cung cấp các thông tin, tư liệu, chứng cứ phục vụ cho công tác xét xử.

Trong hoạt động tố tụng hành chính, thông tin là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động xét xử vụ án hành chính được bảo đảm sự công bằng và liêm chính. Bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực này tức là bảo đảm sự tôn nghiêm của pháp luật, bảo đảm các nguyên tắc cơ bản  của nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo vệ sự công bằng trong xã hội./.